撰文  宋成安

长江岸线资源是国家水路运输的战略性资源，关系到港口的可持续发展，对于沿江城市经济和社会发展起着重要的基础性保障作用。为了进一步了解和掌握长江岸线资源利用情况，近期长江港口分会以函调的形式对长江港口岸线资源利用情况开展了调研，共发送调查函23份，收回反馈意见17份。现将调研情况综合如下：

一、  长江港口岸线资源管理和利用基本情况

1.港口岸线资源管理体制逐步建立和健全

2004年1月《港口法》实施以来，长江港口管理体制逐步建立和健全，各地相继成立了专门管理港口的机构，依法负责本辖区内的港口管理工作，逐步加大了长江港口岸线资源的管理力度。随着沿江经济的发展，长江岸线资源重要作用日益显现，引起沿江各级政府对长江岸线资源的高度重视，有的城市成立了由政府相关部门派人组成的更有权威的综合协调机构来负责长江岸线的开发使用相关相关管理工作。如九江市政府成立了长江岸线管理协调领导小组，对所有利用长江岸线的申请进行初审。为合理利用有限的长江岸线资源，2001年9月芜湖市成立了长江岸线及陆域管理委员会。武汉市设立新港管委会对辖区岸线实行统一管理，并负责协调基础设施建设。这些专门机构的成立，大大强化了长江港口岸线的管理力度。

2.长江港口岸线资源管理的相关法律、规章日益完善，标志着长江港口岸线管理、使用逐步纳入了法制化轨道

从国家层面来看，有《港口法》及交通运输部颁发的《港口深水岸线标准》，确立了长江岸线资源管理、使用的法律制度及审批标准和程序方面的基本规定。为切实管好、用好长江岸线，沿江地方政府相继出台了适合本辖区特点的、配合《港口法》有效实施的港区岸线管理规章，明确规定涉及到长江岸线的规划项目应遵循办事程序，使长江港口岸线的规划、利用、保护和监督管理，有了可操作性的依据。另外沿江政府逐步重视港口规划的指导作用，认识到港口规划是港口建设和管理的前提，是从源头上保护港口岸线资源，促进港口持续、协调发展的重要手段。许多地区在很短时间里投入大量人力、物力完成港口规划的编制工作并颁布实施，有力地促进了长江港口深水岸线的规范有序使用。

3.长江港口岸线当前利用情况

由于沿江城市经济发展不平衡，各地岸线开发利用情况不尽相同。经济发达地区城市，岸线需求量较大，利用率较高，港口岸线资源相对比较紧张。如江苏省南京以下  港口能建码头的长江深水岸线资源几乎使用殆尽。同一个城市，主城区岸线开发利用程度较高。如荆州港主城区岸线长度20390m，港口占用岸线长度15470m，使用率达75.8%，主城区码头完成全港全部的旅客吞吐量、集装箱吞吐量以及近六成的货运吞吐量。

多年来，长江港口相继建设了一批货主码头，这些码头对于促进沿江工业发展，弥补公用码头能力不足起到了一定积极作用。但我们在调查中了解到，长江港口企业公用码头使用效率明显高于货主码头。如镇江港2010年，公用码头占用岸线8.8km，临港工业及货主码头占用岸线19.1km。后者是前者2.17倍，但公用码头承担了全港货物吞吐量的60%，能力利用率达165%，处于严重超负荷状态；货主泊位占全港泊位总数的63%，但仅承担了全港40%的吞吐量，利用率仅为65%；南京港也存在类似情况：如下表反映的是南京港口集团2006~2010年使用岸线及货物吞吐量完成情况。

从上表可以看出，历年来南京港口集团利用20%左右的港口岸线承担了南京市港口50%以上的货物中转任务，岸线利用率非常高。长江其他港口也不同程度存在类似情况。这种现象已引起沿江地方港口主管部门的关注，在岸线资源使用上，出台了许多有利于公用码头建设的政策措施。

二、长江港口岸线使用存在的问题

1.港口码头岸线的利用率低下

由于港口管理体制经历几次变化，特别是港口下放地方以后，岸线管理处于真空状态，再加上过去岸线利用缺乏统一规划，岸线使用存在着多占少用、占而不用的现象，尤其是一些企业占用可以建设万吨级码头的深水岸线，但只建设千吨级的码头；另有一些企业占用了很长岸线，但只利用了其中的一部分建设码头，影响了岸线资源的充分合理利用。另外由于历史原因造成沿江城市产业布局分散，码头布局不合理，岸线利用率较低。其次，一些大型厂矿企业专用码头就地随意布置，各类码头间的安全距离较大造成了岸线资源的浪费。

2.岸线及后方陆域使用缺乏有效控制，优良岸线的使用原则亟待调整

长江深水岸线资源有限，一些已建成并投产具备优越的水深条件的长江港区其后方陆域密布民宅和工厂，建港拆迁难度大，部分工业厂房贴近岸边，未给港口码头的后方陆域建设及产业扩张留下发展空间，致使码头后方陆域空间普遍狭窄，堆存和综合通过能力不足，优越的深水岸线长期得不到充分利用。随着腹地经济的快速发展，岸线资源利用必将成为城市经济发展的瓶颈，对岸线资源的使用进行合理整合，为可持续发展留出岸线资源空间成为当务之急。

3.港口配套设施不完善，集疏运条件较差，影响了岸线资源效能的发挥

近几年来，长江沿江城市开发新建一批港区，这些新港区的投产，大大提升了港口的吞吐能力。但由于集疏运配套设施没有相应跟上，新港区与城市中心的衔接度不高，有的作业区没有铁路专用线进入港区，不利于港口向内陆腹地延伸，一定程度上影响了港口能力的发挥。发展铁水联运、形成综合物流枢纽势在必行。有的地方在港口建设中注重大型、专业化码头建设的同时，忽视了长江支流航道及驳船泊位的建设，不利于码头通江达海、内河集疏运优势的发挥。一些地方岸线基础设施规划不合理，主要表现为港区与保税区、物流园区之间衔接不畅，集散市场缺乏统一规划，未纳入港口发展正常轨道。

4.港口规划的权威性和执行力有待提高

一些地区的港口规划只停留在纸上，执行力不高。有的为了招商引资的需要随意修编改动规划，影响了规划的权威性和指导作用的发挥。

三、加强长江岸线资源管理的相关建议

1.加强港口规划的权威性和执行力

目前长江港口行政管理部门非常重视港口规划工作，纷纷推出了本港的港口布局规划或总体规划，为加强对岸线管理及提高岸线使用效率打下了基础。但仅仅停留于此是不够，特别是要加大港口规划的权威性和执行力，鉴于长江岸线的稀缺性和重要性，沿江政府应把港口规划置于一切规划中心地位，其它产业规划不能与港口规划相冲突，应服从与和服务于港口规划。在规划执行上，应严格按照港口规划执行，保证港口规划的严肃性，防止港口规划朝令夕改和长官意志对港口规划的执行进行干扰。

2.制定岸线资源使用专项规划

目前长江港口相继推出了港口总体规划，前者更多是从宏观层面及功能上来规划未来港口发展。但缺乏对岸线科学合理的使用规划，且岸线使用涉及到多个职能部门，其相关规划对港口岸线资源的使用均有涉及，由于相互间缺乏沟通协调，各规划对同一区域的港口岸线使用功能的表述各不相同，使港口功能布局和岸线利用规划缺乏统一性，给岸线使用管理带来不便，因此适时出台岸线使用专项规划是十分必要的。

3.探索研究岸线资源产权式管理

有关岸线资源使用收费相关制度，相关法律没有规定，由于长江岸线资源的不可再生性和对经济发展的重要性，各沿江港口城市都在积极探索岸线资源的科学管理办法，对港口岸线占用单位征收岸线使用费就是其中的一项重要措施。但总体上看，现行的长江港口岸线使用费收费标准偏低，在港口岸线占用单位总的经营成本中，显得微不足道，甚至还没有一些商品房的物业管理费高。过低的港口岸线使用收费造成了“产品高价、原料低价、资源基本无价”的不正常现象，使得稀缺性港口岸线资源得不到最优化配置。因此，尽快建立起一套完善的岸线使用收费制度，对进一步提高港口岸线资源的利用效率和保护岸线资源，实现港口的可持续发展有着十分重要的现实意义。

4.完善资源整合管理，加强港口岸线的集约化利用

重点结合沿江产业布局规划减少企业货主码头的比重，把原来分散的企业码头集中整合成为公共码头，充分利用码头前沿岸线。对于贴岸布局的不需要港口码头的企事业单位建议其逐步后退,让出岸线。工业企业可以分布于岸线的内陆纵深区域，企业间形成岸线资源共享的格局，提高码头岸线、设备的利用率。工业企业与港口企业的逐步进行有机整合，推动港口物流链的形成，降低港口腹地的物流成本。同时各工业企业间还可形成横向整合及企业跨区域的规模经营，有利于港口企业核心能力向外围辐射。其次调整市政设施布局，对于相关市政设施（如排污区、取水口等），进行布局调整、设施整合，尽量减少岸线占用，给港口岸线开发利用提供更多拓展空间。

5.鼓励公用码头建设，向具有行业优势的港口企业提供政策倾斜

岸线是水运发展的稀缺性资源，岸线的稀缺性决定了资源使用的集约性，而具备行业优势的公共码头企业是资源规模化、集约化使用的最佳代表，如南京港集团利用20%左右的岸线承担了南京市港口50%以上的货物中转任务，岸线利用率之高由此可见，政府在推动港口投资多元化的同时，应适当向具有行业竞争优势的公用码头企业倾斜，同时政府要加大对公共港区集疏运系统等配套设施的建设，使港口能力能得到充分发挥，以保证岸线资源的利用效率。

(作者单位：长江港口分会)

（转载自《中国港口》杂志2012年第6期）