撰文  苏兆前 

2008年，中国启动了又一轮行政体制机制改革。由中共中央、国务院发文，上海市积极响应，结合上海实际，在上下基本对应、探索大部门体制，从实际出发、因地制宜和统筹兼顾、突出重点3个原则指导下，制定了行政体制机制改革文件，并在交通港航领域，组建了上海市城乡建设和交通委员会和上海市交通运输和港口管理局。

上海市交通运输和港口管理局内部处室和直属事业单位也做了一定程度的优化和调整。2008年以来，新组建的市交通港口局运行3年，不断优化内部机构设置，积极推进局属事业单位改革，努力探索区县条块相结合的交通港航行政管理体制。但是，行政管理体制改革存在着诸多问题。

    行业综合执法主要分为两种情况。第一种情况是，把行业行政中的事中具体行政行为（企业日常监管）和事后具体行政行为（事故处理）统一交给一个机构来管理，其主要是为了提高行政管理效能，降低行政成本（比如局内部的陆上执法总队，具有陆上8个行业的上述执法权）；第二种情况是，不同行业的上述执法权交由一个执法队伍执行，其主要是为了方便行政管理相对人（比如城管执法就涉及市容、环卫等行业）。行业管理则是指对一个行业（比如交通行业）或者是更狭隘的来说一个行业的一部分（比如水上交通，或是港口这样一部分）从受理、审批（许可）、日常监管一直到事故处理所有一个行业的具体行政行为都由一个部门来完成。

  上海市交通运输和港口管理局进行的大部制改革来，执行 “综合行业管理”，这种模式既有综合执法特点，又有行业管理特点。这也是大部制改革的一个方向。过去上海市航务管理处囊括上海内河的水运、港口和海事3个具体行业的管理，执行的是局部的“综合行业管理”。而从行政体制改革发展来看，综合行业执法是一个趋势。但是，事前具体行政行为和事中具体行政行为的割裂，存在交叉执法的现象，这在局属事业单位运管处和执法总队队之间大为突出，使得综合执法的效果大打折扣，也影响行业管理效果，产生了种种管理难题和问题。目前上海港航行业在综合执法和行业管理上主要存在问题是内河和海港分开管理容易产生行业管理难题。

一些港口企业利用靠近海港处于内河非通航航道段废弃的无证码头进行渣土作业，这些地方既不属于海港的码头管理中心的辖区，但是由于处于非通航航道内，也不属于航务处的管理范围，这样就造成了无人管理的现象。再如，从事船舶加油的企业，虽然其服务范围基本在海港，经营地域也在海港，但若其到内河进行加油，就存在着是否界定其为违法行为以及执法主体是哪一方的问题。原因是其作业范围超过许可范围，且船舶加油行为属于监管较严格的危险货物港口作业。

另外，内河和海港分开执法使得原本宝贵的行政管理资源过于分散，不利于形成合力，降低行政成本，提高行政效率。

实际上海目前存在的问题，也是全国的交通行政管理体制普遍存在的问题，即是“机构重叠、职责交叉、政处多门问题”。因此，只有通过机构整合，实行职能有机统一的大部门体制，健全部门协调机制后，才能真正建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权利结构和运行机制。这就要求“坚持一件事情有一个部门来做”，“相同或相近职能交由同一个部门承担”，实行“决策、执行和监督”相分离。

对于局港航行政管理体制来说，重要的是把具体行政行为交给一个或几个单位来做，杜绝“职责交叉”。按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构和纵向机构，平衡好横、纵向关系，也即条块关系。

行政改革目前趋势是：横向要精简部门数量，探索大部门体制；纵向上要减少行政层级。局有关业务处室如货运处和客运处只负责有关政策、综合规划、运输协调、安全监管、应急处理等综合协调事务。港航行政管理可以整合各港航行政执法事业单位，组成一个港航管理局。考虑到内河和海港的差别和历史形成的体制情况可以分两步整合，一是首先整合海港的码管中心、港政中心、航道中心、建设工程质量监督站，然后再和内河的航务处合并。分两部走的好处是减少整合难度，保持行政稳定性，但同时也有一个缺点，要进行两次整合，历时较长。所以，水上的港航管理宜一次全部整合（暂时命名为港航局，考虑到地方海事是具体执法部门，可以 “一个门两块牌子”，即“地方海事局”和“航运局”），承担上海港航具体行政行为的实施，包括港航有关行政审批、许可、企业日常监管和事故处理。局港监处和航监处可以合并，具体从事上海港航政策、规划、运输的协调工作。其中具有的港航行政审批和许可职能下放至港航局。

总之，为了避免“机构重叠、职责交叉、政处多门”问题，一个行业或业态的抽象行政行为宜由一个机构来实施，具体行政行为宜有一个机构来组织实施，不宜割裂给两个机构来实施。目前国内交通系统的“内专业局+综合执法大队”的模式，以及中国的城管模式，上海陆上“运管处+执法大队”的模式都是值得商榷的执法模式。

根据《中华人民共和国行政处罚法》（1996年10月１日起施行）第十八条第二款规定“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月１日起施行）第二十四条第二款规定“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。因此在执法授权给专业局以后，授权部门不得再对企业实施行政执法，而应该通过监督被授权单位的执法情况，完善相关法规标准提高服务水平和提高被授权单位执法水平，避免多头执法和交叉执法情况的发生。

根据《中华人民共和国行政处罚法》（1886年10月１日起施行）第十七条和十八条第一款规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，“ 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月１日起施行）第二十三条和第二十四条第一款规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定”，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”。上述体制改革的完成还要依赖事业单位改革完成才能实现，所以不是一蹴而就的事情。解决目前港行政航管理问题，现在更要积极探索和创新部门间协调沟通机制，建立有关专家咨询机制，以及时解决目前存在的一些港航行政管理问题。

（作者单位：上海市交通港航发展研究中心）

（转载自《中国港口》杂志2012年第5期）