撰文 于敏  谈超风

新时期中国交通运输发展的战略要求和方向是统筹各种运输方式，加快结构调整步伐，构建便捷、安全、高效的综合交通运输体系。内河港口是水-陆、水-水运输换装的重要节点，在综合运输体系中具有不可替代的作用，也是运输结构调整的重要关注点之一。

过去一段时间，中国沿海港口在吞吐量快速增长的同时，港口扩能建设也大幅度推进，目前产能过剩、同业竞争加剧的矛盾日益凸显，业界对资源整合和规模控制呼声不断高涨。当前，中国内河港口正处在大规模建设期，在建设过程中，注重结构性的调整，避免重蹈沿海港口发展覆辙，具有重要的意义。

一、当前内河港口存在的主要结构性问题

1.总体规模超前

自港口下放以来，地方政府普遍将港口尤其是集装箱港口视为带动经济发展的基础设施，建设了一大批专业化、规模化的港口，内河港口的总体规模得到壮大，基本实现了港口总体规模适度超前的目标（见表1，沿江主要港口产能利用情况），事实上，港口实际产能利用率低于表1数据，主要是因为港口实际吞吐能力一般超过港口设计吞吐能力；一些港口原设计未考虑集装箱装卸，但实际经过改造后具备一定的集装箱吞吐能力。

数据来源：《中国港口年鉴2011版》，各地统计公告网站，其中吞吐能力采用2010年数据

“十二五”期间，加快内河运输发展上升为国家战略，各地掀起了新一轮的港口建设热潮，南京计划完成20多个港口项目，“十二五”末港口货物吞吐能力2.57亿t集装箱吞吐能力300万标箱；武汉新港共规划了27个货运港区，在“十二五”末，港口货物吞吐能力达1.5亿t集装箱吞吐能力270万TEU港重点建设九大港区，在“十二五”末港口货物吞吐能力1.8亿t集装箱吞吐能力700万TEU项目的推进，将有助于保持内河港口规模超前目标，但产能过剩，同业竞争加剧的矛盾也将突出。

2.结构性能力不足

第一，港口规模超前的同时也存在着结构性能力不足的问题。首先，支流河段港口吞吐能力明显不足。一些地区，尤其是中西部地区，由于经济欠发达，航运方面财政资金投入有限，支流航道通航等级仍然较低，航行条件较差，现有码头设施落后，不能满足地区社会经济发展的需求。

第二，港口功能和规模分配不平衡。当前，内河港口主要通过地方投资立项，沿江各地根据自身经济社会发展规划确立港口主要功能，“大而全、小而全”的现象比较突出。一些地区经济发展迫切需要在临近地区规划建设具备特定功能的港口，但自身不具备合适的岸线资源；而坐拥岸线资源的地区，港口建设选址和功能定位首先考虑的是本地的需求，功能上不能满足临近地区的需求。沿岸相邻的不同地区，临近建设功能相同或相近的港口，形成“小而全”的现象，一方面分散了货源，另一方面也制约了内河港口发展成为国家级的运输主通道。一些地区，片面的追求港口的规模化、专业化和现代化，加大了港口建设及经营成本，没有充分考虑腹地中小企业作业量小、货种复杂的现实情况，失去了中小企业客户群。

第三，港口辐射能力不足。内河港口的正常运转，离不开完善的集疏运体系，即与铁路、公路的无缝衔接。由于水路、铁路分属不同的部门规划、建设和运营，连接港口与腹地的公路可能由不同的行政区规划和建设，内河港口集疏运体系与内河港口建设难以同步，难以配套，普遍不健全，港口辐射能力不足。

3.在综合运输体系中的作用未充分发挥

全国综合运输体系中，沿海大港是国际贸易的门户港，内河港口所在的沿江、沿河地区系沿海大港的经济腹地，以门户港为基础，内河港口及其他内陆节点为支撑，通过多种运输方式衔接，可构成树状的综合交通网络。托运人依据货物对运输成本、时间、安全等方面的承受能力，合理选择运输方式和换装地点，形成多样性的运输格局。中国现有内河港口中有很多没有进港铁路，集疏运道路分属不同部门建设、规划，从基础上制约了内河港口节点作用的发挥；各种运输方式信息管理系统和标准不统一，难以搭建覆盖所有运输方式的信息网络资源。

4.非市场因素影响突出

各地方政府普遍将内河港口作为地区的战略性基础设施，在规划、投资建设和运营等多方面进行干预。各地方以自身利益出发规划港口选址、功能和规模；指定所属国有企业按照政府规划建设时序投资建设，并给予一定的投资补贴；政府主导港口选择合适的合资合作伙伴；在经营中，出台各项补贴措施，吸引本地及外地中转货物。长期行政干预带来的后果将是港口选址、规模和功能不符合市场需求的实际情况；港口规模供大于求，临近港区同质化竞争日趋严重；各种不当补贴使货物运输市场发生扭曲，增加了社会成本。

5.企业效益和活力水平不佳

    政府热衷于内河港口建设，并替代企业成为内河港口市场竞争决策主体，但最终的不良后果却要由企业承担。地方政府主要通过注入资本金、降低土地成本等措施支持港口企业完成港口建设，而企业要承担大部分的建设资金筹集任务，这给内河港口企业带来了较大的融资压力；港口一旦投产，由于港口供过于求的矛盾比较突出，企业面临长期的亏损和债务压力。经历了一段时期的“重陆轻水”之后，内河港口经营效益普遍不佳，再加上繁重的建设任务，限制了企业在经营性软设施上的投入；政府的干预，限制了企业投资本行政区域之外的基础网络设施，多数内河港口企业都没有建立起与腹地紧密相连的综合运输网络，主要局限于港区内的装卸和堆存业务，内河港口企业提供现代物流服务的能力普遍较低。

二、港口结构调整的主要方向及措施

1.合理定位区别发展

不同的利益群体，对内河港口有不同的诉求。站在区域的角度，希望依托内河港口搭建便捷、高效、低碳、环保、安全的综合交通运输网络，使内河港口成为多种运输换装的枢纽。地方政府一方面希望内河港口成为招商引资、工业开发的先导，因此港口规划选址临近开发区，功能和规模适应未来本地经济社会发展的需要；另一方面希望内河港口成为发展物流及其相关产业的基地，吸引周边货源中转，成就中心城市理想。内河港口经营企业及其他港口服务企业希望依托港口设施增强企业实力，提高经济效益。港口腹地制造企业，希望通过内河港口，选择合适的运输方式，达到最佳的物流效果。

根据各方不同的诉求和现实的政策体制，内河港口很难同时实现所有利益相关群体的愿望。建议根据政府和市场的不同需求，将内河港口区分为工业开发港和贸易商港两大类别区别对待。工业开发港主要满足地方政府适度超前发展的需求，由各地方政府根据自己工业开发区的规模和布局进行规划建设。而贸易商港主要满足区域物资流通的需求，需要根据市场规则，站在更高的层面规划建设。

2.搭建并融入综合交通体系

内河港口的建设和发展只有融入综合交通运输体系中才能充分发挥其潜力。各地方政府要完善工业开发港后方集疏运通道，使之融入现行及规划的综合运输网络。贸易商港，要以搭建便捷、高效、低碳、环保、安全的综合交通运输网络为目标，由跨行政区域的综合运输行业主管部门起主导作用，并组织相关行政区域参与规划和实施，从货物社会流通费用最低视角来规划商港位置、规模和功能，同时根据国家总体战略规划，配套完善的集疏运体系，统一各项标准和协议，保证贸易商港能够较好的融入区域综合交通运输体系。

3.合理控制规模和时序

建议中央行业主管部门回收岸线审批权限。工业开发港可依据工业开发规模和时序，以及地方政府财力状况，适当超前规划和建设，行业主管部门要严格限制岸线总体规模。

商港依据市场货物流通需求和国家及区域的总体战略部署，依据其在综合运输体系中的地位和作用不同而区别对待。属于主干基础网络重要节点的内河港口，要遵从国家及区域交通网络总体推进时序、确定规模，审批岸线；属于较低节点层级的中小码头，可主要依据市场需求投放岸线，采取类似土地招拍挂的模式，鼓励社会资金投资建设。

4.优化扶持政策

工业开发港作为公益性设施，建设时序超前，较难吸引社会投资，需要地方政府大力扶持，政府可提高资本金注入比例，并通过储备土地开发等手段，帮助企业减轻营运期的财务负担。贸易商港的投资建设可更多的引入市场机制，对于主干运输网络中的内河港口，需要具备一定的规模和专业化水平，投资大、见效慢，中央及地方各级政府可维持一定的补贴力度，吸引具备一定供应链服务能力的企业投资建设并经营港区。对于普通的贸易商港，政府仅需给予适当的补贴，吸引企业投资建设。

政府应从降低社会综合物流成本的角度出发，合理设置内河港口运营扶持政策。货物的社会运输成本不仅包括运输设施装备的折旧，运输时间损失，能源、资源消耗等，还有其对社会环境的影响，如温室气体排放，有害物质排放，噪声污染、安全风险等方面，建立体现社会运输成本的运价机制，有助于实现货物在多种运输方式间的优化选择。例如，公、铁、水三种运输方式中，公路运输对环境的影响最严重，其次为铁路，水运排放最小。可通过征收环境污染税，逐步引导更多货物选择通过港口的水上运输方式。

5.企业转变发展方式

对于内河港口企业，一方面接受政府补贴完成工业开发港的投资建设任务，扩充资产实力。另一方面要更加注重突破港口装卸、堆存等传统作业局限，拓展现代物流业务，加强与货主企业的合作。充分利用自身优势，争取区域交通网络中贸易商港的岸线开发权，延伸自身服务产业链，提升综合服务能力，使自己成为全球供应链中不可或缺的部分。

（作者单位：重庆交通大学 广东海洋大学）

（转载自《中国港口》杂志2012年第5期）