撰文   许家义

一、洋山保税港区港口收费现状

1. 洋山保税港区港口的基本费用

一艘50 000净吨的主流型集装箱船舶在洋山保税港区（以下简称洋山港）装箱出口的基本费用共计133.5万元（人民币，下同），其中，船方费用38.8万元，货方费用94.7万元(见下表)。

一艘主流型集装箱船舶在洋山保税港区装箱出口的基本费用表

注：1. 本表所列费目是基本收费项目，不包含集装箱查验辅助作业费、检验检疫处理费、疏港费、集装箱喷淋费和制冷费等费用。

2. 同样净吨的集装箱船舶和同样数量的集装箱进口作业港口费用，则增加了进口集装箱的检验检疫费6 800元(非疫区)，增加进口货物港务费（是出口1倍）34 000元、进口共计约1 375 786元。

3. 本表1～13项为船方付费项目共计1 084 986元，剔除集装箱装卸包干费697 180元，集装箱理货费30 600元，计357 206元，为船舶港口使费。

2. 洋山保税港区港口除基本费用以外的其他费用

洋山保税港区港口进出的集装箱船舶及货物的费用，除了上述的基本费用以外，还发生了部分集装箱及货物在通关、疏运、特殊集装箱储存等环节上的费用，具体项目和费率见下表：

3. 洋山保税港区港口费收的结构

洋山保税港区港口费收结构主要由三方面构成：一是国家海关税收；二是规费；三是港口及服务企业经营性收费。经营性收费还可分三类：一是码头装卸堆存作业收费，含集装箱装卸（包干）费、堆存费、移动费、疏港费等；二是港口辅助服务收费，含引航费、拖轮费、理货费、代理费、EDI传输费等；三是配合口岸查验部门查验项目的作业收费,这是口岸查验部门监管职能延伸项目的作业收费，主要是海关指定抽检的集装箱及货物的查验辅助作业，检验检疫局指定的集装箱及货物的消毒和蒸熏、卫生、除害处理，海关和检验检疫局指定的电子报关报检必须的电子预录、计算机软件安装和维护等费用等。

4. 洋山保税港区港口费收特点

关税和行政规费都是国家有关法律法规规定征收的，适用全国港口，洋山保税港区港口与国内其他港口没有区别。

港口及服务企业经营性收费中的集装箱码头装卸、堆存、理货、引航、拖带等收费标准是按照交通运输部的费规（外贸部分）的规定的政府定价或指导价。

以下是洋山港集装箱装卸包干费率与国内外和境内外一些有代表性的港口装卸费率的对比表：

从上表中可以看出，洋山保税港区的码头公司集装箱装卸包干费率在国内处于中等偏上水平，仅为深圳盐田港的一半左右；分别比天津港、厦门港高7.8%和30%。广州港未执行交通运输部政府定价，不作比较。洋山保税港区的装卸费率与境外、国外主要港口比较，处于较低的水平，虽高于高雄港，但比香港、大阪港和美国港口都要低40%左右。这样的费率加上高效优质的服务水平，洋山保税港区在国内外港口竞争中优势较明显。

洋山保税港区的引航费、拖轮费相比外高桥港区要节省。因洋山保税港区是海港，需引航和拖带的里程比外高桥港区少得多。

洋山保税港区的集装箱查验辅助作业、疏港过程相比外高桥港区要多一些环节。因为洋山保税港区的集装箱查验区和疏港港外堆场不在洋山岛上码头附近，相距码头32.5km，发生的集卡短驳费用要多一些。

洋山保税港区码头公司为了鼓励中外船公司开辟航线、做大运量和扩大水水中转，他们在码头建设成本每平方米是外高桥港区的3倍左右的情况下，还是执行稳健的价格策略。从2005年开港运行后一直执行交通部颁布的装卸包干费率标准，直至2008年作第一次调整，2011年作第二次调整。目前，20英尺集装箱包干费554.4元，40英尺集装箱包干费为831元，仍低于外高桥港区费率标准的5%。同时还实施市场化的价格优惠措施，即根据船公司在上海港集装箱的承运量而决定享受装卸包干费、引航、拖轮、理货等费用优惠的价格浮动办法，承运量最大的船公司享受最优惠的价格，每年核定1次，1年有效。另外，为有效缓解船舶港口使费高的现状，对船舶同一航次两靠外高桥与洋山保税港区的拖轮费用各优惠50%，免收引航移泊费等。

二、洋山保税港区港口收费存在的问题及分析

洋山保税港区在运行过程中，航运和物流企业在对比国际国内集装箱港口运营收费情况和口岸通关环境后，对洋山保税港区港口收费方面的一些问题提出质疑，归纳起来主要是：船舶港口使费高和行政性收费比重大、口岸查验和检验检疫发生的辅助作业费用高、进口箱在 “免于疏港期”内通关与提箱环节手续繁、EDI收费公益性质少等问题，简称为“大、高、繁、少”问题。 

1. 船舶港口使费高和行政性收费比重大

船舶港口使费是船公司“三大成本”燃料费、修理费和港口使费构成之一，有些船公司港口使费的支出占总成本的1/4以上，因此，节约港口使费是船公司降低运输成本的必然之举。不少船公司提出，我国港口船舶使费相比境外一些知名港口，总费用和行政性收费都高许多。我们以一艘停泊在洋山保税港区的5万净吨集装箱船舶港口使费为例，与境外知名集装箱港口（海港）收取的港口使费作一比较（见下表），就可看出其中差距。

从上表中可以看出：

（1）洋山保税港区的港口使费居世界港口的高端

参与比较的7个港口中可以明显划分成3个层次：最高层次是日本横滨和洋山保税港区，日本横滨港发生的船舶使费最高，指数为126.7，洋山港紧追其后，指数为100；第二层次是新加坡和釜山港；香港、高雄、洛杉矶港处于最低层次，香港最低，指数仅为22.96，洋山保税港区的港口使费是香港的近4倍。可见，如此高的港口使费与作为一个发展中国家的国际性港口是不相称的，是缺乏竞争力的。

（2）行政性收费在港口使费中比重大

洋山保税港区的行政性收费高达200 836元（人民币），占港口使费总额的64%，高居上表所列港口之首。仅吨税一项就要占船舶使费总费用的52%，超过香港、高雄、新加坡、釜山、洛杉矶港的港口使费总费用，是香港总费用的2.3倍。行政性收费比重最低的是洛杉矶港，仅11%，东南亚最低的是新加坡港，只有24%。表中7个港口，除洋山保税港区以外，6个港口行政性收费占港口使费比重的平均水平只有29%，仅是洋山保税港区的一半。

2. 口岸查验和检验检疫发生的辅助作业费用高

货物进出境海关查验辅助作业费和国检的检验检疫处理费是口岸查验部门监管职能延伸项目的企业经营性收费，是口岸查验部门指定的辅助作业企业在特定的监管场所所进行的各类海关查验作业、国检检验检疫处理操作业务的收费。这些辅助作业要动用机械、设备、人工、药剂物料和运输工具等成本因素，每项作业都发生费用。这类查验和检验检疫处理主要分二类：

第一类是海关按一定比例对进出境集装箱和货物查验。海关依法根据实际情况对货物查验有不同的要求，由查验辅助作业人员按照查验规定项目要求进行操作。查验辅助作业方式主要有4项：表明检查；抽查（半掏）是卸下部分货物进行检查；彻底查验（全掏）是把货物大部或全部卸下来，逐件开箱检查；Ｈ986查验是较简单而科技含量高的透视过程等。整个查验过程涉及的作业项目多达１2项，每项都要收费。

被调查单位反映的主要是以下两个意见：

一是查验辅助作业费用高。一只40英尺集装箱在洋山保税港区查验中的所发生的辅助作业基本费用除H986为350元外，其他为：表面查验360元（上下车费150元，拖运费200元，封志费10元）。如果要掏箱查验，又增加掏箱作业费（半掏225元、全掏375元）和250元的查验代办费，分别为835元和985元。如果先做H986发现疑点然后再进行掏箱查验等项目，整个查验费就要超过1 335元，是一只40英尺集装箱装卸包干费的近1.7倍。如果再加上东海大桥集卡短驳费360元，共计1 770元。

由于地理环境的特殊，洋山保税港区查验点在东海大桥另一端的芦潮港堆场，相隔32.5km，无论集装箱进、出口查验，都会不可避免地增加这段路程短驳运输与集装箱上下车装卸费用，20英尺箱需240元，40英尺箱需360元。这额外增加的费用使货主对因查验发生总费用的认知上更增加对其“高成本”的看法。

目前，洋山保税港区为减轻货主查验成本负担，掏箱查验作业不再计收空箱查验费（开门费），H986查验实行包干和进口箱在芦潮港查验后统一由港区安排集卡以优惠的运价运往洋山港区装船。

二是被查验而没问题的单位觉得钱出得很冤。进出境贸易商之所以非常害怕自己的货物被查验，就是对大部分没有查出问题的单位而支付费用感觉很“无辜”，认为这样做缺乏“谁受益谁支付”的公平原则。上海港口岸2010年受理的集装箱约2 200万TEU，按目前实际查验率3.5%来估算，至少查验了770 000TEU。而洋山港区查验量至少有300 000TEU以上，按平均每标准箱查验发生费用约600元，计达1.8亿元，确为一笔不小的费用！而这些费用也正落到了被抽到的3.5%箱量的大部分没有问题的货主或船东身上。

第二类是检验检疫局对集装箱和货物进行消毒、卫生、除害等处理。检验检疫局依法对来自疫区的进境集装箱及货物进行消毒、卫生、除害、蒸熏等处理。具体操作由检验检疫局指定的企业进行（其基本项目和费率如下表）。

注：1、上述收费项目主要为移入码头专用检疫场地进行处理。

2、凡疫区来的空箱，在报关三检时，由消毒服务中心开票按照20英尺20元、40英尺40元收取消毒费。

来自船公司和货物代理公司对检验检疫处理收费的质疑主要集中在：凡疫区来的空箱都必须收消毒费（20英尺20元、40英尺40元）。既然，疫区消毒如此重视，而码头场地上的集装箱都是纵横若干只紧密排序堆码而成的，有的达五六层高。对如此多而又高堆的集装箱，如何进行全部消毒？据检验检疫局解释，对集装箱消毒主要是对箱体的外部喷洒药水。但实际上，在集装箱堆场除了顶层4只角的箱子能喷洒到3个面以外，其他的箱子只能喷洒1至2个面。而如果把集装箱全部卸下来在地面上消毒，上海港不就“瘫痪”了吗！而不能全面规范消毒，是否能全额收费？船代公司对外方船东关于集装箱消毒费的质疑实在无法解释。

3. 进口箱在“免于疏港期”内通关与提箱环节手续繁

不少货主单位反映集装箱被疏港增加物流成本的问题。进口集装箱到港8天内，货主必须自行提走，否则就要被疏往港外堆场，就会发生疏港费用。据了解，2010年洋山保税港区进口疏港箱量达到14.2多万TEU，占进口总箱量的3%左右，同比增加了1个百分点，究其原因是货主进境的集装箱通关与提箱手续繁杂难以在限期内避免“被疏港”。

现在，洋山深水港码头公司鉴于洋山地域的特殊性，同时以提高对外服务水平为目的，加长了受理计划工作时间，甚至24小时受理提箱计划。另外结合洋山港区生产情况，免于疏港期限由7天延长至8天，对客户的出口改配及退关箱收费也相应减免。洋山保税港区疏港包干费的对外收费价格水平与外高桥港区保持同一标准（普通箱340元/20英尺  510元/40英尺；危险品510元/20英尺  770元/40英尺）。

然而，货主进境的集装箱通关与提箱手续繁杂。办理口岸通关手续是码头货物装船出口和进口提货的必然前提，口岸通关的环节要比码头装卸复杂得多。从横向来看，口岸有海关、检验检疫、边防、海事等行政管理部门；从纵向来看，各查验部门都独立设立了船舶、货物和人员进出境所要经历的申报、查验、缴费和放行的管理体系程序。每个管理部门的查验体系任何一个环节通不过，就不能通关，俗称“五花大绑”。每一个管理体系都有一整套独立的行事规则，相互之间信息不共享，监管处理结果不共用，造成监管环节叠加。

在8天免于疏港期内如果遇到船舶靠泊时间在下午下班时间以后，提货工作就浪费1天。码头上一般要提前一天报提箱计划，货主实际提箱准备时间只有6天了。按照目前上海港口岸通关的效率和提箱手续的繁琐，在6天（包括双休日）之内顺利完成所有程序，拿到正本提单到港区提到箱子时间非常急促，尤其碰到报关时报送资料遭返工、需要核实或部门协调不够等相当多的环节手续因素会使货主很难幸免被“疏港”。

4. EDI收费公益性少

目前上海地区所有的码头、理货、船公司、船代等已经100%成为上海电子口岸用户，货代、堆场、集装箱运输公司类用户约占上海市场的90%。现在承担上海电子口岸（EDI中心）服务工作的经营性企业与口岸有关部门共同开发报关单EDI预录入、电子舱单传送、海关税费EDI支付系统及相关应用软件，加快了上海口岸电子化进程。其服务收费项目主要有：入网费、基本使用费、通信连接费、信息处理费、数据存储费、信息、数据查询举证费及特殊服务费等(以下是EDI中心收费表)。

港口收费定义为：进、出港口的船舶在港作业、停留所要支付的一切费用。由两部分构成：一是有关船舶的费用，主要是船舶吨税、船舶港务费、引航费、拖轮费、停泊费、系解缆费、检疫费、船舶代理费等。船公司一般称为港口使费。也就是说，如果船舶进出港区没有载任何货物及装卸，船方也要支付上述费用；二是货物费用，主要是货物装卸（包干）费、货物港务费、港建费、堆存费、安保费、理货费、检验检疫费、代理费等。如涉及货物疏港的还有疏港费，涉及货物海关查验的还有查验辅助作业费，涉及集装箱及货物消毒、卫生、蒸熏处理的还有消毒、卫生、蒸熏处理费等。二项费用共计25项。

由于EDI电子文件的高效、实用，已经应用的单位现在已经离不开EDI了，而且使用量越来越大，使用费越来越多，但企业成本压力却也越来越大，有些单位每年的EDI使用费高达720万元至850万元。

使用单位普遍反映3个问题：一是，上海口岸EDI中心应是口岸公共服务平台，几乎涉及与进出口货物通关有关的行业与管理部门，带有很大的公益性质，不应该完全市场化运作，有些咨询项目完全可以免费；二是，EDI中心是技术资本密集型企业，初期投资较大，收费较高可以理解，但是随着经营规模越来越大、技术越来越成熟，收费应逐步降下来，传输费1.5元/千字节是1999年制订的费率，11年过去了，还维持当时较高的价格；三是，在实施电子报关和报检时，上报信息基本相同，但是不能实现“二单一报”，要花费2笔申报的成本费用；同时，货主、船东和代理服务单位质疑最多的是“电子申报和纸面申报双轨制”，在实施电子申报的同时还要纸面申报，电子申报时要预录申报信息，纸面申报还要人员送达，“双轨制”造成了企业双重成本。由于申报的量很大，企业成本压力很大，丧失了电子信息化原有的功能优势。

四、关于降低上海洋山保税港区港口收费的意见和建议

上述关于洋山保税港区港口费收“大、高、繁、少”问题，影响了上海国际航运中心建设的进程，不利于国际航运资源的集聚和配置，不利于上海国际航运发展综合实验区的探索和发展，不利于综合物流体系整体成本的下降，不利于洋山保税港区的长远发展。客观上将影响洋山保税港区对国际航运企业的吸引力和国际航运要素的凝聚力，削弱洋山保税港区国际竞争力。

然而，要克服这些“大、高、繁、少”的问题，绝非易事。首先，这些问题是历史形成的，当时实施时有一定的客观现实性，而且都有一定的法律法规或物价部门备案依据；第二，这些问题涉及到原有的体制和机制问题，要有所突破，必然“伤筋动骨”；第三，每一项费收项目都牵涉某一个部门或企业的利益，取消或降低收费项目或收费水平，都会给这些部门和企业带来损失，难免会有阻力。

但是，建设上海国际航运中心是国家既定战略，2020年基本建成航运中心是国家既定目标，加快推进上海国际航运发展综合试验区是上海市“十二五”规划重大措施。因此，我们要站在国家战略的高度，以改革和创新的精神，突破体制机制和政策瓶颈，努力创造一个具有强劲发展动力和国际竞争力的上海国际航运发展综合试验区。为此，一是突破政策瓶颈；二是降低一类税费；三是搭建共享的口岸公共服务电子平台；四是建立口岸费收价格定价和调整机制。上述分3个层面，其中第一项是需要突破国家现行的、需要先行先试的政策；第二项和第三项是各级政府行政主管部门的费收规定改革和引入市场机制的问题；第四项为上海市政府要努力协调和推进的、先行先试的建设项目。

1. 突破政策瓶颈

上述港口收费中的查验辅助作业、口岸通关环节手续繁都与当前施行的海关监管制度有关。我国现行的海关监管制度主要还是沿用90年代打击走私而形成的从严从紧的模式，通关环节比较复杂严厉，监管范围比较宽，查验力度比较大，应用电子报关的同时还必须纸面报关等等。在通关监管的理念上还尚未与国际上通行的“风险管理”理念接轨。以收取关税为海关监管业绩的观念使口岸通关模式至今还没有向国际“自由贸易区”和“自由港”迈出一步，即使是处在通关监管改革最前沿的洋山保税港区也仍然是“境内关内”，在建立国际航运发展综合试验区的配套政策中至今没有海关监管模式改革的政策性突破。这是洋山保税港区的进出境货物和船舶的通关还是处于“通关时间比较长、运行成本比较高、货物进出不便捷”的状况。距离“通关高效化、贸易便利化、报关电子化”的局面还有较大长的路要走。

要改变这种局面，必须要突破一个政策瓶颈，就是在洋山保税港区国际航运发展综合实验区要实施“特殊的海关监管政策”，即实现由“境内关内”转向真正的“境内关外”，货物进区视同出口，国际中转货物不需要报关，货物进口免关税等，大大简化通关和监管程序，大大提高通关效率，大大减少企业税负和通关成本。

2. 降低一类税费

降低一类税费就是降低船舶港口使费中的行政性收费，主要是海关吨税和船舶港务费。在本文第四章第一条“船舶港口使费高和行政性收费比重大”中显示，以一艘50 000净吨，可载8 000TEU的主流集装箱船舶为例，洋山保税港区收费则高达200 836元，分别是香港和新加坡港的8.44倍和5.76倍。同样以该船为例，洋山保税港区的行政性收费占船舶港口使费的比重也“独占鳌头”，高达64%，香港和新加坡港仅为33%和24%。

在国际上，航运中心的竞争日益激烈，东北亚区域集装箱枢纽港的竞争更趋白热化。合理的港口收费制度是政府创造竞争优势、促进国际航运中心发展的重要举措。汉堡港对超额运输量给予港口费高达50%的折扣，新加坡港对港口内停留不超过10天的远洋船舶，减收10%港口费；日本、韩国的主要港口对船公司的港口费都有一定的优惠措施。

面对航运中心国际间的竞争，政府在洋山保税港区的港口使费收费制度上要作进一步调整，把过高的行政性收费降下来，至少要降到世界主要港口行政性收费的平均水平。即把目前的吨税和船舶港务费的收费水平较大幅度下降，使行政性收费占港口使费的比重与世界上主要国际航运中心的平均水平相当。

在实施这项措施时，建议先在洋山保税港区试行，作为国务院关于建立国际航运发展综合试验区的配套政策的补充。另外，建议借鉴汉堡港的做法，对到港船舶的运量和次数采取不等量的折扣，运量和次数越多，港口费折扣越多。

3. 建立口岸费收价格定价和调整机制

港口费收问题的长期存在，并不能取得有效改善的症结在于缺乏一个收费价格的定价机制和监管机制。

目前除了吨税、港务费、港建费、检验检疫费等是法律法规定价和外贸集装箱装卸包干费是政府定价以外，其他费收项目都应是逐步趋向市场定价，但是由于查验辅助作业费和检验检疫处理费有一定的特殊性，是口岸查验部门指定企业的经营性收费， EDI费也是由于市场优势地位形成的价格，其定价过程不是市场充分竞争的结果，而是这些企业经营者以本身的成本、利润比例形成的价格并向政府有关部门报备而定的。

对于这些项目的定价和调整，货主处于弱势地位，一是，他们没有参与定价的程序，没有话语权；二是，因为“相对垄断经营”，他们没有选择的余地。针对这种情况，政府行业和价格主管部门就要相应地进行价格干预，特别是这些项目都是进出境物流的重要环节，涉及面较广，对货主和船东成本影响较大。因此，我们建议建立一个口岸费收价格定价和调整机制。建议由上海市口岸办、上海市交通运输和港口管理局会同上海市发改委，将这些“相对垄断经营”收费项目纳入地方政府定价项目；依法对一些体现一定的社会公益性项目的价格逐步推向社会定价，通过听证会、社会公示征求意见等程序，充分让当事人参与价格评估和价格确定的过程，体现定价的公开、公正、透明性；对具有市场竞争性质的收费项目，要引入招投标适度竞争机制；通过竞争，使这些企业竞相通过改善管理和技术创新降低成本、提高服务质量、使这些项目的价格更加合理。

有些项目与政府有关查验部门职责的关联度较大，尽管不是政府部门直接收费，但是如果收费和服务不合理，容易涉连政府部门的公信力。这些项目的定价的原则不宜将获取最大利润作为企业的目标，应以公益性和微利作为企业经营的宗旨，政府有关查验部门也应对指定的查验企业施加足够的影响力。    

另外，查验活动是政府部门依法行使的行政行为，将查验活动中的部分工作外包给指定企业，应该视为政府购买服务，本质上不改变其基本属性。通常政府行为的开支应列入政府财政预算，由政府财政收入来支出。作为对现行状况的过渡，对经查验没有违规犯法的企业，为体现“违法重罚、诚信便利”的公平原则，建议政府要对违法企业重罚，罚金用于对诚信（查无问题）的企业的查验费用给予适度的补贴；同时，为弥补罚金对无问题企业查验费补贴费用的不足，可以在已征收的关税中建立基金，专款专用，用以补贴查无问题企业，以减少企业的成本费用。

目前，有关船舶和货物的收费项目一共有174项，每项费目还有若干个费率。涉及的法律法规文件和向上级部门备案的文件共23份。有的费目可以在降低的基础上给予归并，所有费目的调价应当公告，便于查询、结算与监督。

即使这些项目的收费定价确立了合理的价格，还有一个长效监管的问题，即政府主管部门应建立、健全有关制度，定期对相关企业执行价格标准的情况进行监督管理，对外设立投诉渠道，对没有按照规定公示收费标准，超收、乱收的违反行为进行严肃的处理。

4. 搭建共享的口岸公共服务电子平台

目前口岸收费费目多、口岸通关环节多造成的收费多的局面还有一个很重要的原因，就是上海口岸缺少一个由政府主导的以公益性、服务性为主的公共服务电子平台；缺乏一个便捷、综合、公共的“单窗口”通关模式。

上海地区率先启动了大通关工程，目前基本上建立了统一的电子口岸平台，但上海的电子口岸平台建设，是由有关部门和企业根据各自的需求开发的应用项目转制而来，而不是政府投资建设的，这就不可避免的带来一个企业化经营和利益问题，削弱了公共服务项目的属性和政府的公共责任。尽管上海电子口岸平台为上海口岸外贸发展做出了贡献，但也招来了颇多客户的抱怨，一直为业界所诟病。主要是信息不共享、应用使用费高、通关不能实现“单窗口”模式，还要“一单多报”以及不能实现单一的电子报关报检等等。

国务院办公厅“关于加强电子口岸建设的通知”第6条明确指出：“各级政府要为电子口岸建设和运行维护提供必要的资金保障，地方电子口岸建设初期所需资金主要由地方政府解决。为实现可持续发展，可以积极稳妥地探索电子口岸的市场化运营模式，但地方政府必须严格收费管理，决不能以盈利为目的，决不能给企业带来额外负担。”

建议尽快搭建一个由政府主导的以公益性、服务性为主的公共服务电子平台，就像新加坡港一样，由政府投资，集合政府、航运、港口、金融、贸易等各类信息，免费提供船舶、集装箱、仓储、集疏运等各类实时信息，统一电子报关报检程序，实现“单窗口”电子通关模式。切实实现通关电子化、高效化、便利化和公益化，简化通关环节、减少通关成本。

（作者单位：上海港口行业协会）

（转载自《中国港口》杂志2012年第3期）