——关于“孟岩之问”的思考

肖钟熙

2011年第11期《中国港口》杂志卷首发表了孟岩撰写的《谁主中国港口整合》一文（下简称《孟文》），文中提出了“谁主中国港口整合”之问。近年来，港口整合几乎成了我国港口发展研究中永恒的主题。民间呼吁，官方倡导，并不止一次见之于政府官员的讲话、官方文件与措施。不但有言，还有行。不但有文件，还有组织。且又止一次。上世纪80年代设置的上海经济区四港联合委员会，就是为了促使上海港、宁波港、南通港与张家港港协调发展而设立的。而上海组合港也是为了根据国务院关于建设上海国际航运中心的总体部署，负责协调上海市、浙江省、江苏省辖区内（简称长三角地区）港口航运发展的相关事务而设置的。

“谁主中国港口整合”的问题，看起来，似乎是一个非常容易回答的问题，因为港口整合也就是港口资源的配置。在计划经济体制下，资源配置是通过行政手段，而在市场经济体制中，市场机制是配置资源的基础力量。我们实行的是社会主义市场经济的体制，无疑应该是市场主导港口整合。市场之所以可以主导资源的整合，关键在于企业的经营目标是利润最大化。而当企业的边际成本与边际收益相等的时候，也就是利润最大化的时候。此时企业不再扩张规模与增强竞争力度，出现了相对平衡，形成了分工的局面，从而达到整合的目的。联合也是资源配置的形式之一，而企业的横向联合，可以减少竞争消耗，增强整体的竞争力，有利于利润的扩大，是市场经济常用的经营策略。而企业最佳的联合方式就是以资本为纽带，实行港口企业的联合。这种整合方式对以利润最大化为经营目标的企业来说，的确是一个最佳方式。但是，这种方式并不适合于港口企业。因为虽然港口是对市场提供服务活动，经营港口的也是企业。但是，港口并不是企业，而是支持城市社会经济活动的基础设施，是由企业经营的基础设施，其经营的目标也不是利润最大化。

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的一般物质条件。因为这个地区生产生活中需要的原材料、能源物资、生活用品，尤其是大宗商品和海外进口的商品，需要通过港口输入。城市生产的商品，尤其是出口到海外的商品也需要通过港口输出。也就是说，港口是所在地区，利用国内外两个资源，开拓国内外两个市场的不可缺少的设施。此外，城市要扩大生产的规模，为城市增加就业与收入，就必须吸引资源集聚，主要是资本的集聚。而生产规模的扩大，又以物资进出畅通为前提。因此，港口是保证外向型（包括城市以外与国境以外）经济发展的基础设施。我国的改革开放之所以选择在珠三角起步，就是因为香港国际航运中心近在咫尺，可以保证珠三角进出的物资畅通无阻。港口的服务活动为所在城市创造了大量的就业岗位，为城市增加了大量的收入，成为城市重要的经济增长点与就业点，港口的兴衰可以决定港口城市的兴衰。在全球经济一体化的今天，这些作用更加明显。《孟文》中介绍:“港口生产经营对其他相关产业诱发经济贡献化率为1：5，提供就业比值为1：9”，这个数字不一定准确，但说明了港口对城市有很大的贡献。地方政府负有发展地方经济、提高地方人民生活水平之责。因此，地方政府发展港口不是为了使港口企业的利润最大化，而是要求港口对城市经济发展的贡献最大化。

地方政府希望港口对城市发展的贡献最大化。显然，港口的经营规模越大，对城市的贡献也就越大。因此，地方政府总是希望港口的经营规模越大越好。尤其是在港口实行属地化管理以后，地方政府不仅是港口的行政管理者，还是港口的出资人，又是港口服务活动的主要受益者，集三者于一身。因此，不可能要求地方政府对待港口象对待其他行业一样：微观放开。也因为港口的经营影响到城市的发展，地方政府也不可能象对待其他行业一样，不关注港口的经营。而且地方政府不但有足够的权力控制港口的发展与港口企业的经营，而且也有足够的实力发展港口。港口企业虽然是资金密集型的企业，但实行分税制以后的地方政府也有足够的资金投入港口的建设。2010年沿海省市自治区，除海南省以外，财政收入均超千亿元，实力大大加强，而且地方政府还比较容易取得银行贷款。地方政府不仅不缺建港资金，也不在乎港口企业是否赢利。因为港口活动的诱发效应可以使地方经济繁荣，GDP、财政收入与城市居民的收入增加，即使港口企业的收入不足以补偿对港口的投入，还可以从港口运作的诱发效应取得。为了扩大经营规模，吸引货流，不少港口城市地方政府都运用行政资源。如对给港口带来一定数量的集装箱货流的班轮公司颁发奖金，甚至有的城市是每个航班都给以补贴。有的城市还规定，凡在本地港口装卸的集装箱，高速公路通行费免收，或由政府买单。这些实际上这是政府用财政收入为港口企业支付回扣，可以理解为地方政府用诱发效应取得的收益，回馈给港口企业，弥补他们的损失。而且，政府动员的不仅是经济资源，还动员权力资源，如要求本地的的企业尽可能利用本地的港口等等。因此，当前我国港口之间的竞争。不再是港口企业间的竞争，而是地方政府之间的竞争。在这种条件下，要求港口企业实行联合，当然不可行。而且越是邻近的城市，区位条件差别越小，竞争越是激烈，联合越不可能。更重要的是，在社会主义市场经济条件下，不可能回避竞争，企业之所以能充满活力，主要源泉来自竞争机制的激励。市场的分工格局，也有待于竞争形成。所以，应该鼓励竞争。而整合的倡导者却认为竞争是内耗，为了减少内耗，需要整合。但是，由于我国港口间的竞争实际上是地方政府之间的竞争，利用行政力量形成的整合，无法调和地方之间的利益，致使联合成为貌合神离、同床异梦。更重要的是，这样的整合，无法调动各港的积极性，而他们的积极性也无法发挥，造成多败俱伤。

经济要发展，就不能缺少竞争。即使港口间竞争成为了地方政府的竞争以后，港口的整合，还是要依靠市场。但是，由于竞争动用了行政资源。而动员行政资源进行竞争，即使是经济资源，也不计较经济效益。甚至当竞争得到的包括诱发效应在内的经济效益小于竞争的投入也在所不惜，如果添加追求政绩的效应，情况将更为严重。因此港口竞争往往会成为过度竞争、恶性竞争，成为了没有“赢家”的竞争。因此要遏制的不是竞争，而是要约束地方政府动员资源过度。问题在于这个“度”如何确定，约束机制如何形成。从理论上可以认为，当边际成本与包括诱发效应在内的城市期望边际收益相等时是港口对城市贡献最大化的时候，这应该是个“度”。但是，这个“度”是难以计算的。更何况由于政绩观的驱使，这个“度”对地方政府起约束作用，而且，约束机制现在也难以形成。日前，交通运输部出台了《关于促进沿海港口健康持续发展的意见》（下文篇称《意见》），《意见》中提出了加强港口规划管理与加强岸线使用管理的措施。这两个措施在港口需求迅速增长时，可以防止港口能力过多地大于需求，使过度竞争没有物质基础，是有效的。但是，现在的情况是，不少港口能力已经大于需求，而对港口的需求的增长已大大减缓，近期内，港口的码头不再需要建设，加强规划与岸线使用管理对遏制过度竞争起不了作用。现在需要的是如何防止某些经营的措施过度使用，使竞争成为过度竞争。例如，地方政府给班轮公司颁发奖金，为高速公路通行买单等经营措施，一旦过多过滥，使吸引来的货流带给港口的经济效益，即使包括诱发效应也不足以弥补政府的投入，就成了过度竞争。又如，建设无水港是有效的竞争措施。但一旦过多过滥，竞争所得，即使包括诱发效应在内，也无法补偿建设无水港的投入，也成为了过度竞争。类似的例子还可以举出一些。这些具体问题不可能在《港口经营管理规定》中一一罗列。更何况“上有政策，下有对策”，港口的中央主管部门也不可能管理的如此具体。但是，这些问题也不可能完全依靠地方政府的自律，必须在地方政权内部形成约束机制，这就是要强化人民代表大会的监督作用，具体来说，就是要强化人民代表大会对政府财政的监督作用。这就要求，人民代表大会对政府财政的监督不能仅仅限于对《预算执行情况和预算草案》报告的审查而要把政府财政支出的项目具体化。不仅象建设港口这样大型项目的可行性报告应该经人民代表大会全体会议审查通过，就是主要局委办的年度财务预算中非常规支出部分，也应该经由人民代表大会相应的组织审查通过。

（作者单位：上海海事大学）

（转载自《中国港口》杂志2012年第2期）