天津东疆保税港区海关筹备处主任   崔厚卿 

天津东疆保税港区海关筹备处综合科 鲁子昭

【内容提要】：本文以点概面，从最新型的海关特殊监管区域----保税港区的完善立法入手，提出积极借鉴其他国家和地区的先进经验，推进我国特殊监管区域政策整合的有关建议。

【关键词】：保税港区  立法  政策整合

自1990年6月，我国首个海关特殊监管区域—上海外高桥保税区设立以来，海关特殊监管区域发展迅速，到目前我国已陆续审批设立了综合保税区、保税港区、跨境工业园区、保税物流园区、保税区和出口加工区等六类近90个海关特殊监管区域。随着改革开放的不断深入，特殊监管区域的整合成为了当前发展的必然趋势。2006年温家宝总理视察海关时，进一步明确指示“推进海关特殊区域整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，延长加工贸易价值链”。所以，加快推进海关特殊监管区域的“整合”、“叠加”工作是落实国家区域发展总体战略、建立主体功能区、引导加工贸易转型升级的重要措施，是今年海关加快保税监管工作改革的重中之重。海关特殊监管区域的“整合”从目前来讲主要体现在功能整合、政策整合和管理机制的整合三个方面。在当前推进海关特殊监管区域的政策整合是当中的重要环节，而加快完善特殊监管区域的法律体系，更是推进区域政策整合的核心。

保税港区是目前国内开放层次最高、优惠政策最多、运行规则基本与国际接轨的一种新型的海关特殊监管区域。国家目前已经批准了上海洋山、大连大窑湾、天津东疆、海南洋浦、宁波梅山等六个保税港区。应该说，保税港区设立和发展是国家在特殊监管区域整合工作方面进行的又一个新的探索。保税港区如何真正发挥其功能作用，带动我国区域经济发展、港口发展成为了当前国家各有关部门、社会上专家学者以及保税港区管理者共同关注和探讨的问题。本文以点概面，在当前应该从完善保税港区的立法入手，有效地吸收国际上立法的先进经验，为保税港区的发展提供有力保障，保证保税港区的良好运作，推进特殊监管区域的政策整合。

一、目前保税港区立法问题上需要完善方面的分析

保税港区作为一个促进经济发展的新型区域，其发展、成熟与法律政策的制定、执行、以及修改密切相关，健全立法，形成完备的法律制度体系来不断适应其发展的趋势是推进区域政策整合的一个重要方面。目前我国对于保税港区立法呈现了多层次的制度形势，第一个层次是法律。即《海关法》，在该法的第三章进出境货物中有部分条款关于特殊监管区域的规定，第二个层次是行政法规，目前这一层面还未出台行政法规规章，这一层次立法是空白。第三个层面是地方性法规和海关、税务、商检、外汇等部门制定的部门规章，如天津市政府制定的《天津东疆保税港区管理规定》（天津市人民政府令第123号），《洋山保税港区管理办法》（上海市人民政府令第63号）、《中华人民共和国海关保税港区的管理暂行办法》（海关总署令第164号）等，已经初步形成了保税港区管理的法律框架。

但是目前，随着保税港区发展，一些因法律政策不健全而造成的弊端显现了出来，表现在：

（一）基本定义上的不明确，造成了认识上的不统一。

《海关保税港区的管理办法》上对于保税港区的定义是经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。而海关特殊监管区域这个大的概念目前还没有一个明确的定义、只有《海关对于保税物流园区的管理办法》中第五十五条明确“海关特殊监管区域是国务院批准设立的保税区、出口加工区、园区、保税港区以及其他海关特殊监管区域”，这是目前对“海关特殊监管区域”的唯一界定，但是这个定义没有把海关特殊监管区域的共性特征明确，这样就容易造成保税港区的各部门在认识上的不统一，有的部门理解是“境内关外”自由区，有的理解是“新型开发区”这样认识上的差异就带来了思想上的混乱、导致各部门对一些具体问题的处理上作法的不统一。

（二）缺少权威性的法律依据。

关于保税港区的立法，目前比较明确的就是《海关保税港区的管理暂行办法》、《天津东疆保税港区管理规定》、《洋山保税港区管理办法》等，这些管理规章都属于同一级别的部门下发的规章，相互之间没有约束力，所以地方出台的规定不能约束如海关、商检、国税等垂直管理的部门，同样海关出台的也不能约束保税港区其他的地方政府部门，这样造成了目前对于保税港区的主要监管部门就不明确，有的是联合监管，如天津，有的是保税港区管委会，如上海。所以出台更高层次的保税港区的有关法律来统一认识，在目前显的非常重要。

（三）“境内关外”的管理体制仍未得到应有的法律地位。

我国很早就提出了“境内关外”的概念，是在99年8月份的由海关总署等9个部委下发《关于进一步采取措施鼓励扩大外贸出口的意见》中，明确指出的，多年来对于一系列的海关特殊监管区域海关等政府部门也是按照这个原则理念进行的实践，包括保税港区，例如境外入区的货物不征收关税和进口环节增值税，境外入区货物可以自由出区，不征收出口关税等。目前这个管理体制已经得到了国内从事海关监管的政府人员、从事经营保税港区等特殊监管区域的管理人员等普遍认同，但是国内尚无出台法律、法规等对这种管理体制进行明确的界定和规范。

（四）相关配套法律法规不健全、影响了保税港区作用的发挥

虽然海关等有关部门出台相应的监管办法，但是从内容上看比较笼统，有些规定需要进一步明确如何执行。比如对境外货物入区实行“一线放开”的监管原则问题，目前按照《海关保税港区管理办法》有关规定，实行备案制，如何实行备案制没有明确。所以目前海关等部门还是按照保税区、保税物流园区的备案方法实行操作，从目前掌握的情况来看，这两个特殊监管区域的备案并没有比报关简化，“一线放开”的监管原则未能发挥应有的便捷作用，保说港区的运做首先要在“一线放开”方面有所突破，出台一系列的法律操作规程，真正实现“一线放开”的便捷宽松的原则。再如企业入区条件等方面也尚未明确规定，使企业入驻港区以及在港区内的经营出现无章可循的局面，同时现行的海关通关模式也不适应保税港区新业务的开展，影响了保税港区功能的拓展等。

二、其他国家和地区在立法方面的优秀经验

国外类似于我国的保税港区的区域是已有四百多年历史的经济自由区，主要包括自由港、自由贸易区、保税仓库区、出口加工区等几种模式。其中，德国的汉堡自由港、美国的对外贸易区和台湾的高雄自由贸易港区以及国际公约、区域性的法律都给我们提供了成功的经验和丰富的成果、值得借鉴。

（一）有国家层级的立法，统一对经济自由区的认识，便于协调发展。

多数国家和地区都采取了“先立法再设区”模式，主要表现为由国家甚至区域立法规定一系列自由区的性质和作用，分析调整不适合区域发展的现有法律，同时细化操作规程，在此基础上再设立相应区域。德国的自由港是由宪法保障的，只允许改变自由区的界限。根据德国联邦法规定,自由港可视同第三国地位,货物只有从自由港输入欧盟市场时才须向海关结关,交纳关税及其它进口环节税。海关部门对自由港采取不同于一般保税区域的管理模式,对进、出自由港区的船只和货物给予最大限度的自由,自由和便捷的管理措施贯穿于从货物卸船到运输再到装运的整个过程中；美国于1934年通过了《对外贸易区法案》，当中规定“对外贸易区是一个限定的进入区域，位于进口港或毗边进口港处。由对外贸易区管理局授权的某个公司按照公用事业原则进行经营同时受美国海关的管理和监督”，明确了对外贸易区的概念、功能、管理模式等内容。同时国际性的公约，如《京都公约》专项附约四的第二章，对于自由区的定义为指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为关境之外，以及区域性的法律如《欧盟海关法》等都对自由区有专门的说明和具体的规定。在完善的立法指导下，这些国家的自由港或自由区发展都取得了良好的成果，德国完善的自由港法规使管理者和投资者都有法可依、有章可循、规范了自由港区的各项活动，保证了最大的自由和便捷，目前德国汉堡港是欧洲第二大港口，美国的对外贸易区到2000年已经发展到了231个，同时建立了400多个分区，成为了世界上拥有对外贸易区最多的国家。

（二）确立了适当的管理体制。

通过立法确立自由区的管理体制，是决定自由区政策执行好坏的关键。美国对外贸易区在法律上确定了实行企业主导型管理体制，优势在于管理不受政府机构办事拖拉、手续繁杂的影响，能及时对外界变化做出反应，实现高效、快捷的管理；台湾自由港区设置条例确立了自由港区内一般行政事务由自由港区管理机构负责的政府主导型管理体制，这种方式优势在于充分体现政府管理的权威，避免企业管理以追求经济利益为目标的片面观念，同时通过法律赋予了自由港管理机构充分的事权，从体制上确保了行政管理便利化理念的落实。

（三）拥有一套健全的配套法律法规体系，同时建立灵活的调整机制。

美国对于对外贸易区和台湾对自由港区都陆续颁布了一系列法律规章来保障其良好的运作。美国颁布《对外贸易区法》以后，又切实制定和颁布了《美国对外贸易区管理手册》以及《美国对外贸易区委员会通用条例》，更加保障了对外贸易区的良好运作。台湾也就自由贸易区专门制定了《自由贸易区设置管理条例》、《自由贸易港区通关管理办法》等法律和操作规则。除这些外，他们成功运作得益于拥有一套反应快速、准确、灵活的调整机制。例如台湾《出口加工区设置管理条例》实行以来随着地区的经济发展趋势和区内产业结构引导，先后进行了六次修改，主要是企业入区条件等有关方面，通过调整使区内企业经营更加自由、灵活。

（四）优惠政策更加具体。

国外对于自由区除了实施“境内关外”原则，即是强调关务便捷和服务意识外，对于入区企业也确立实施更进一步的优惠措施。例如减免所得税、放宽信贷政策、提供投资匹配以及土地政策上的优惠等。《美国对外贸易区管理手册》中规定了区内企业加工商品增值部分不用缴纳增值税，台湾自由港区立法也赋予区内货物、设备可多项租税优惠等。保税港区在立法上确定更多优惠措施将是未来发展的趋势。

三、完善我国保税港区立法的初探

  从上面的对比分析可以看出，完善我国保税港区等特殊监管区域的立法是进一步促进保税港区健康发展的关键，虽然说从严格意义上讲，我国的保税港区和世界上的自由港、自由区在很多方面还有很大的差异，而且目前的一系列的海关特殊监管区域还不具备向自由区过度的条件，但是从区域政策的整合角度看，完善立法，建立健全法律体系是政策整合的首要条件，在现阶段对于保税港区的管理我们需要按照“先立法，后改革”的思路，从立法的模式、原则、以及各项立法的内容的完善，推进保税港区等特殊监管区域的整合。笔者从以下方面进行初步探索，为完善保税港区的立法提出初步的设计框架。

（一）立法模式

 目前保税港区在中央层面还没有立法，仅有《保税港区海关监管办法》、还有《洋山保税港管理办法》、《天津东疆保税港区管理规定》两个地方性的规章，设立的保税港区也不是在统一的中央立法的前提下予以设立的，而是根据国务院的相关批复设立的。所以在保税港区的立法方面，建议先要有中央层面的立法，然后在中央立法下，完善地方和部门的立法，最终形成有关保税港区法律、法规、规章等协调配合的法律体系。

目前最为紧迫的是国家一级的立法，因为目前的《海关法》无论从管理范围还是政策内容都显得单薄，所以建议国务院出台《保税港区的管理条例》(以下简称“条例”),然后再此基础上,由全国人大或全国人大常委会制定《海关特殊监管区域法》。

笔者认为，制定《条例》的具体操作方法可从两个角度入手：一是将以往地方和部门的立法中行之有效的制度吸收到《条例》中来;二是根据国际惯例和国际通行做法进行制度引进和制度创新。

（二）立法原则

  1、民主性的原则。主要是立法的过程、内容上要体现民主性，表现在：广泛听取社会各界对保税港区立法的建议，立法的过程要公开，立法机关要对各方面问题予以充分重视，应当予以明确的答复。内容上要对于公民和各企业、公司等经济组织的权利和义务的规定应当具体、明确，对其行使权利和履行义务的方式和程序也要明确规定，对于其权力遭到侵害以后的救济途径和程序也应当具体明确，同时明确保税港区各管理部门的职权和职责，对其违反法定职责行为的处罚和制裁也应当明确具体。

2、稳定性和灵活性相结合的原则。对于保税港区的立法要具有一定的超前性，能够预测未来发展的方向，在设计具体制度时，注意原则性规定与灵活性规定的配合，对于那些暂时没有充足的经验和没有进行充分论证的制度，可以规定得原则性一些，对于那些具有充足的实践经验以及进行了充分论证的制度，可以规定得具体一些。

3、总结经验和大胆创新相结合的原则。在对保税港区进行立法的过程中，要充分吸收以往其他特殊监管区域和国外自由区先进的立法经验，特别是其中的立法体制、立法技术和立法语言的表述等，同时立法时候还要有新意，加强创新。

（三）立法内容

  1、明确“境内关外”的内涵。“境内关外”是保税港区各项优惠措施的基础，“境内关外”法律地位的空白将影响政策执行的效率和效果，从而影响企业的生产经营，如企业不能及时实现退税，资金占用压力增大等，因此有必要在法律层次上予以明确。这一点可以借鉴以上《京都公约》中自由区的定义，明确“境内关外”及关税和进出口许可证等方面的特征。

 2、关于保税港区的管理体制。中央一级没有专门的宏观管理机构，导致保税港区各部门只是在各自的权限范围内进行相关的管理，政出多门的现象无法避免。建议通过立法确定中央一级的管理机构，确定一个部委或者重新设立专门机构进行管理，其主要职权至少应包括：受理和审批设立保税港区的申请；监督检查保税港区的日常运营状况；负责全国保税港区的总体规划和全面管理；与全国人大、地方人大、各部委进行联系、协商；制定保税港区的各项政策和管理措施；等等。同时，在微观管理方面，通过法律确定行政（政府）管理模式，确定一个主要的管理机构，力避多头管理，确保保税港区管理机构的权威性，形成良好地协调解决问题的机制。

 3、设立和撤消制度。随着全国经济和区域经济的发展的需要，可以预测还会有更多的地方成立保税港区，同时，对已有的保税港区由于其本身的运行状况以及周边经济的发展变化，也有必要作出调整。因此，要从法律上对保税港区的申请者、设立和撤销的条件、审批程序等作出详细地规定，同时可以借鉴国外的做法，比如设立和撤消要举行听证会，保证保税港区的运行达到预期的效果。

4、健全海关监管的法律制度。从保税区、保税物流园区到保税港区都在对鼓励发展新兴的业务，包括：国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，拓展相关功能。这一点在目前的以上各特殊监管区域的监管办法中都有体现，尤其是对保税港区的发展，但是从目前调研的情况来看，虽然出台的《保税港区海关管理办法》对以上业务开展予以明确，但是现行的海关通关政策及管理阻碍了以上业务的发展，所以笔者建议，在立法上从以下几个方面设计保税港区的新型通关模式：

⑴立法上允许国内非保税区域的清关货物进入保税港区，开展集拼等业务，同时健全一系列配套的监管操作细则，修改其他保税区域转关至保税港区的一系列监管规定，例如可采用非海关监管车辆运输等，促进区区联动的发展。

⑵增加保税港区的保税仓库的功能，允许进行维修、配送等功能，促进保税港区国际维修等一系列保税售后业务的开展。

⑶在立法上设计新型的保税港区的海关风险管理和稽查制度。海关审计核查制度是比较广泛的国际惯例，保税港区的一线管理可以适当放开，但是要加强企业后续管理，通过运用风险管理手段，重点核查企业申报数据和实际库存的差异等有关事项，而同时改变逐单逐票的查验模式，强化事后稽核审计的作用。

⑷通过立法保障保税港区实施分批进出区、集中报关等一系列有利于区域发展的通关手续，同时明确一系列有关事项，保证这些措施的有效实施。

⑸规范保税港区的卡口和围网的管理。在立法上，要明确此工作由海关作为主导，指导保税港区的其他部门进一步规范和维护保税港区的海关设施。

5、提供更多税收优惠制度。进一步予以保税港区企业各方面的税收优惠。通过立法完善保税港区的退税制度，对于区内企业的增值税、营业税和消费税应该给予一定的优惠。例如保税港区内的企业在区内销售货物或提供加工、修理修配劳务，免征增值税；保税港区内的企业应缴纳的消费税，一率免征；保税港区的企业提供属于营业税征收范围的劳务，应按照税法规定征收营业税。同时企业所得税方面也可考虑予以一定的优惠。

6、明确法律责任。从目前有关保税港区的法律文件中，《保税港区海关管理办法》等文件对于法律责任的追究过于简单，成为法律规范不能充分发挥作用主要原因之一，在立法上，建议出台《违反保税港区监管规定的行政处罚办法》，保证保税港区的正常运作，充分发挥法律的作用。

四、完善保税港区的立法需要注意的几个问题

 完善保税港区的立法是一项复杂的系统工程，要保证此项工作的有效开展，需要做好一系列的协调问题，因此在完善立法上要把握好以下几个问题：

1、整体协调问题。保税港区的立法要与区域整合、转变外贸增长方式以及加工贸易政策调整同时联动，综合考虑，既能满足现阶段的保税港区的发展情况，也能顾及长远，经得起历史的验证。

2、兼顾各方面利益。需要兼顾国家、地区的双重利益，也要兼顾地区差异，争取求得双嬴。

3、建立有效的法律评估制度。出台一系列的法律法规是否有效，需要一个科学严谨的评估制度。可参照相关做法，运用科学的手段，对实行的法律法规进行定期的绩效评估，利于发展的予以保留，不适应发展的可以改进或者废除。同时，有关组织（如两区协会等）要设立专门的法律评估机构，保证此项工作的有效实施。

保税港区的设立和发展对于我国区域经济的发展意义重大。它是实现我国部分城市和港口转型升级的一个重要发展因素，同时也是我国对于海关特殊监管区域整合的关键，如何加快推进保税港区的发展是一个涉及面广、政策性强、课题项目众多的系统工程，而完善保税港区的立法是一个基础，确定“先立法、后改革” 的工作思路是非常必要的，在现阶段我们要在立法上加快行进步骤，为我国保税港区的发展提供更好的指导和保障，促进我国区域经济的发展。