洋山保税港区管委会  曹艳文

保税港区是在经济全球化快速发展形势下，为加快推进国际航运中心建设而首先提出来的我国海关特殊监管区发展的新型模式。是目前国内与国际惯例最接近、政策功能最完备、货物跨国境流动障碍最少、享有经济性与便利性最大的特殊功能区域。形式上，它是我国保税区、出口加工区和保税物流园区政策功能整合，实行“三区叠加”机制的特殊区域；但就本质而言，它是根据我国国情，在真正意义上实行“港口和保税特殊监管区合一”运作，探索自由港区功能的创新性尝试。

自2005年6月第一家保税港区——洋山保税港区经国务院批复设立至今，已经有天津东疆保税港区、大连大窑湾保税港区、海南洋浦保税港区、宁波梅山保税港区、广西钦州保税港区、厦门海沧保税港区以及苏州综合保税区陆续设立，总面积达66.65平方公里。目前，已有几家分阶段陆续封关投入运作，并在功能拓展和政策突破方面进行了探索，提出了各自创新性的目标。可以说，保税港区在我国已经进入全面的起步发展阶段。

在取得初步成效后，如何进一步深化探索保税港区这一特殊监管区域的创新发展模式，丰富政策内涵，拓展功能领域，更好地发挥保税港区的示范效应，是我们下一步发展面临的新挑战。洋山保税港区是全国所有保税港区中设立最早，运作时间较长，在运作过程中碰到了不少的问题，也得到了监管单位和兄弟保税港区的大力支持。很高兴，今天能借助这次论坛的机会，和大家一起总结洋山保税港区运作的一些经验，探讨保税港区创新发展中几个需要商榷的问题。

一、洋山保税港区创新发展两年多来的一些经验

洋山保税港区两年多的运作已经初步显示了其集装箱枢纽港的特殊优势以及未来发展的巨大潜能。目前，洋山保税港区已经由开发建设阶段逐步过渡到产业集聚和功能拓展阶段。

一是集装箱深水港枢纽功能快速成熟，物流增值服务发展空间巨大

洋山保税港区封关运作以来，集装箱吞吐增长迅速，大进大出的海运枢纽功能日趋成熟。目前港区码头一期5个泊位、二期4个泊位，三期A段4个泊位已先后投入运营，2010年全部建成后集装箱吞吐能力将达到1500万标箱。2006年首年运作集装箱吞吐323.6万标箱，2007年快速增长到600.8万标箱，预计今年将达到900万标箱的吞吐规模。挂靠航线也从单一欧洲航线拓展到包括欧洲、南美、地中海、北美以及日韩、长江、沿海等干支线相结合的全方位航线网络。国际中转率和水水中转率也得到了大幅提升，2007年国际中转率超过了10％，水水中转率则超过了50％。洋山到合肥、南昌、长沙等地铁路定点班列陆续开通，海铁联运取得实质性进展。目前，洋山海关转关货物已经遍及全国20个直属关区和109个隶属关区。枢纽港功能的发展和成熟，使保税港区具备了发展各类物流增值服务、拓展物流产业链的现实基础，具备了参与国际物流的竞争优势和服务条件。

二是保税产业集群初步形成，创新业务模式顺利起步

目前，洋山保税港区内已有包括蒂森克虏伯、施洁医疗等世界知名贸易、制造类企业，以及讯通物流、叶水福、怡亚通等业内领先的第三方物流企业等50多家企业注册落户，注册资本80多亿元人民币。一些体现保税港区区位优势和政策优势的创新业务模式已在区内陆续开展。进出口分拨、供应商管理库存、出口集拼、保税加工等业务模式顺利起步运作，虽然总体规模还不算大，但初步显现了保税港区在物流成本控制、业务灵活性和通关效率等方面诸多的比较优势。如叶水福为DELL在保税港区运作的供应商管理库存业务，接到配货指令后，四个小时内即可办理完区间调拨手续，并通过海关监管车将货物配送至DELL位于松江区的OEM工厂。再如摩托罗拉在国内采购手机零配件进入洋山保税港区，短期内就可办好出口退税手续，货物从采购运输至保税港区再转运至周边用户仓库，整个流程不超过48小时。

三是创新监管流程陆续出台，高效的政府服务环境正在形成

政策落地和规范监管方面，体现保税港区优势和特色的国内货物“入区退税”、“先报关、后进港”、“属地报关，口岸放行”、进出境货物试行电子备案、“分批出区，集中报关”等报关流程以及入港区货物“一次移箱”查验流程等创新性监管模式，在洋山保税港区都已顺利实施。《洋山保税港区管理办法》自2006年11月24日施行以来，有关主管部门已将区内外商投资、土地、规划、建设等方面的审批管理事权委托管委会实施，提高了区事区办的力度。海关、外汇管理部门也先后出台了相关政策文件，对保税港区“三合一”政策加以了具体化和规范化，使保税港区有关功能业务的开展更加顺畅并具操作性。使保税港区企业享受特殊监管区的便利政策有了具体的依据。

二、保税港区进一步发展需要探索的几个重要问题

两年多来的运作实践表明，保税港区这种创新的海关特殊监管形式，在加快推动我国航运中心建设，改善我国国际物流的发展环境，提升航运物流国际竞争力水平方面发挥了十分重要的作用。但是，保税港区毕竟是一个新的事物，它不同于传统的保税区或出口加工区，其发展中遇到的问题、需要突破的困难还很多。在这里也将我们在发展运作中碰到的一些问题提出来，供大家探讨，共同寻求解决的途径。

（一）保税港区的法律定位问题

保税港区的监管涉及到海关、外汇、检验检疫、税务、工商等多个部门，且很多属于国家直属机关，洋山保税港区批复成立后，有关监管部门先后出台了针对保税港区的监管办法。如海关出台了《海关保税港区管理暂行办法》、外汇管理局出台了《保税监管区域外汇管理办法》，检验检疫的《保税港区检验检疫管理办法》也正在酝酿起草之中，这些办法的陆续出台为保税港区的健康发展提供了必要的政策依据。但是，从另一方面来看，由于国家对保税港区的定位还没有得到全国性的法律认可，各监管部门对保税港区地位的认知还存在不小的分歧。比如目前外汇管理规定区内与境内区外进行交易时，企业可根据自身需要选择用人民币或者外币进行支付，但是由于国税总局规定企业办理出口退税时必须凭外汇核销单才能办理，这也就意味着，用人民币付款将导致境内区外企业无法办理出口退税，交易币种的可选也就落空了。由于政策之间的协调性不够，企业在保税港区开展业务时仍面临一些不确定性风险，一定程度上影响了保税港区的产业集聚和功能发挥。因此，迫切需要在国家立法层面给予保税港区一个统一的定位，在此定位基础上才能有效协调各监管单位之间的政策和监管流程。

（二）保税港区发展的产业选择问题

国务院批复设立保税港区时规定，保税港区主要发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，拓展相关功能。也就是说物流、加工、贸易三类原来在保税物流园区、出口加工区、保税区分别运作的三种业务都可以在保税港区运作。但是从保税港区的实际运作情况来看，除物流功能得到比较充分的发展外，出口加工和贸易功能在保税港区的集聚速度都比较缓慢。究其原因，一方面是因为我国近阶段正处于出口加工政策的持续调整期，未来政策的不确定性延缓了出口加工企业在特殊监管区投资的热情；另一方面是因为随着我国对外开放的步伐加快，进出口经营权和分销权的逐渐放开，贸易公司在特殊监管区集聚的独特政策优势已经不复存在。这导致了保税港区在发展初期产业结构相对单一的现状。从未来发展来看，单纯的出口加工在保税港区的发展空间不大，但是融合加工、物流、贸易为一体的综合业务模式，如分拨中心、采购中心等业务在保税港区发展则逐步呈现出优势，这势必会在保税港区形成独具特色的新型的综合业务模式，这种新型业务模式的拓展，正是保税港区发展初期我们应该高度关注和大力培植的。

三、如何推动区港有效合一的问题

保税港区“港（口）区（保税区）合一”的区域特征是对传统港口和保税区分离运作管理的一大突破，但是保税港区虽然在理论上实现了对原有港口、航运、物流、加工、配送、区内保税交易以及监管等管理服务体系的跨越，但并未实现深层次的整合，在实践中，保税港区在物理形式上合一后，在业务流程、管理制度上依旧没有完全的“合一”，政策叠加的优势以及管理的高效难以真正形成。以洋山保税港区为例，运作两年多来，港口集装箱吞吐量实现了超高速增长，但是园区项目入驻和业务发展的速度相对却缓慢的多。如何使港区集装箱吞吐能力的提高成为促进区域物流增值服务功能发展的现实机会，也是保税港区未来发展需要重视的一个问题。