撰文 单体斌 孙 棚

作者单位：洋山港海事局 上海海事局

成立海警局，并不意味着我国海上执法自此会畅通无阻，这既是改革的一项重要成果， 但也带来了新的挑战。近年来，海上交通安全形势严峻，内河船非法涉海运输、商渔船碰撞事故等海上交通安全风险隐患仍然突出，涉嫌危害国家安全和侵害我国海洋权益的违法犯罪行为依然多发。海上执法机构改革以来，海事管理机构与海警机构成为海上的两大执法主体，畅通“行刑衔接”机制是海上执法效果的重要体现，在一定程度上影响我国对海洋合法权益的维护。所以，海事管理机构与海警机构需要厘清“行刑衔接”中的模糊问题和认识， 健全衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立信息共享共治机制，克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

一、海上执法“行刑衔接”的理论研究现状

“行刑衔接”是“行政执法和刑事司法相衔接”的简称，也被称为“两法衔接”，包括由“行到刑”和由“刑到行”等环节的衔接。本文所探讨的“行刑衔接”是指海事管理机构在海上执法过程中对涉嫌犯罪的行为移送海警机构和海警机构在海上犯罪侦查过程中对应当由海事管理机构给予行政处罚的行为移送海事管理机构。通过中国知网检索，研究海上犯罪的文章大多集中在海上犯罪的构成以及犯罪侦查等方面，而关于“行刑衔接”制度的研究较少。

二、海事管理机构与海警机构“行刑衔接” 实践中的不足

近年来，行政执法和刑事司法的“两法衔接” 取得了一定的实践和理论成果，但是案件移送不力、移送标准与程序不统一、衔接监督乏力等问题依然突出，“有案不移、以罚代刑、有案难移”的痼疾没有得到根本解决。海事管理机构和海警机构在这方面同样存在诸多问题。

1. 海事管理机构与海警机构“行刑衔接” 的基本模式尚未建立

根据《海事管理机构案件移送程序规定》（征求意见稿），海事管理机构在查处海事违法行为时对涉嫌犯罪案件应当移送公安机关或者海警机构。关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知仅明确了海警机构向检察院提请批准逮捕或者移送起诉的规范，并未涉及海事部门。按照专门管辖的原则，海事民事案件和行政案件的诉讼最终由海事法院来审理，但是刑事犯罪案件诉讼在海事法院却很少开展，海上刑事犯罪案件诉讼由海事法院管辖仍旧在探索中。在犯罪移送方面，海事管理机构和海警机构的移送仍存在联系渠道不畅、对接层级不明等问题。比如，海事局内部将案件直接移送至市级海事局，还是将违法犯罪案件移送至任一海警工作站或海警大队，海警根据内部程序规定再完成移交，尚没有明确的规定。海警机构由于存在军事机构的属性，因此并没有统一的网站对社会公布办公地址和联系方式，如缺少移送机制极容易出现沟通困难，更难推进“行刑衔接”。

2. 案件移送程序仍不明确

在查办案件过程中，海事管理机构发现妨害公务、非法采运海砂、危险作业等违法行为的，应当及时按程序移送同级海警机构侦查， 其中对于非法涉海运输内河船、来源不明的海砂，海事管理机构在初步调查取证后及时移送， 但是行政执法的取证标准是否符合刑事司法的标准、海警接收后能否直接使用等问题没有达成统一。海警机构发现船舶存在未持有有效船舶证书、配员不足、未按规定开启AIS 等违反海事法律法规行为的，亦可以按程序移送同级海事管理机构查处，但是对于海警机构向海事管理机构移送违法行为的线索材料没有统一的规定。虽然刑事证据的证明标准高于行政处罚的证明标准，但是涉海违法行为的调查专业性强，需要利用相关专业技术手段才能固定证据。海上执法时的取证复杂程度远超陆地，比如肇事船舶无法停留在现场、案件事实难以查清、落水失踪人“不可能生存”的证明责任主体尚不明确等。海警机构发现船舶存在未持有有效船舶证书、配员不足、未按规定开启AIS 等违反海事法律法规行为时，移送海事管理机构查处的程序未制定，双方违法案件的移送和接收是否须经双方各自内部进行法制审核没有明确。

3. 案件移送的线索材料尚不规范

通过梳理《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国无线电管理条例》《中华人民共和国刑法》和相关司法解释规定，海事管理机构向海警机构移送的常见刑事犯罪类型是交通肇事罪，重大责任事故罪，重大劳动安全事故罪， 强令、组织他人违章冒险作业罪，危险物品肇事罪/ 以危险方法危害公共安全罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，出售出入境证件罪，污染环境罪，破坏交通设施罪，过失损坏交通设施罪，危险作业罪，扰乱无线电通信管理秩序罪，不报、谎报安全事故罪。虽然上述犯罪根据《中华人民共和国刑法》和相关司法解释有定罪量刑的标准，但是对涉嫌犯罪行为的移送线索没有明确。比如“交通肇事罪”，对行为人的认定、水上交通肇事加重的情形、情节严重的情况应当移送的案件线索材料没有明确。在海事行政执法中，海事管理部门的事故调查报告和事故责任认定书可以作为水上交通肇事后相关违法行为的证据。在事故调查中，事故调查官拍摄的照片以及获取的言词证据均可以证明相关海事行政违法行为。但是， 事故调查的证据作为海上犯罪认证的材料仍存在争议。有学者认为，事故调查不是为了确定赔偿责任或责任比例，而且事故调查应当与其他形式的调查分开并且相对独立。事故调查中获取的证据作为刑事诉讼的材料，将损害事故调查的“独立性”。因此海事管理部门在事故调查等行政执法活动中获取的证据材料是否可以直接用于后续的刑事侦查中，需要海事管理机构与海警机构予以明确。

三、海事管理机构与海警机构“行刑衔接” 机制的完善路径

1. 海上“行刑衔接”遵循的原则

（1）在具体案件中遵守刑法的谦抑原则

近年来，随着社会风险的不断增加，人们对安全的要求也日益提高，使得我国刑法的立法与司法更加活跃、更加频繁。刑法谦抑主义的重要功能在于司法机关对犯罪行为采取谨慎的态度，在处理案件时尽量避免非必要的刑罚，在量刑时限制刑罚的加重。所以， 海事管理机构对发现的涉嫌犯罪的违法行为要有比较准确的判断，海警机构对海事管理机构移送的涉罪案件要以审慎的态度认真核实。当今社会人为制造的各种风险越来越多样化，为应对层出不穷的人为性风险，刑法的社会治理功能逐渐转向积极，刑事立法不断扩张，已经延伸到前置执法的领域，大量前置违法行为被认定为犯罪，人们面临动辄受刑事处罚的风险。所以，实践中赋予行政机关非罪化的处置权能是矫正社会治理过度刑法化的重要举措。

海事管理机构在海上行政执法过程中遇到的可能涉及犯罪的违法行为主要是涉嫌危害国家安全、侵害我国海洋权益的行为，涉嫌海上走私、偷渡、贩毒、非法捕捞、破坏海洋资源环境的行为，伪造船舶证书、伪造船员证书、妨碍执法的行为，有些行为的社会危害性并不大，比如未取得适任证书而驾驶船舶的行为是海事执法中的常见违法行为，根据《中华人民共和国海上交通安全法》一般对公司、船长或负责人以及责任船员进行处罚，罚款额度较大， 倘若未造成海上交通安全事故，不建议移送海警机构以违反治安管理法或刑法论处。海警机构发现船舶配员不足、船舶进出港未报告等违反海上交通安全法的违法行为，应当以审慎的态度向有管辖权的海事管理机构移送，保证违法行为得到应有的惩戒。

（2）行政机关的非罪化处置要避免“以罚代刑”的滥用

“刑罚的规模应该与本国的状况相适应。”随着社会的发展变化，刑法触及的范围也随之变化，这一点在社会转型或者国家机构改革时期尤为明显。在世界经济短期无法尽快复苏的大局势下，我国政府在稳就业促发展方面推行了大量举措，其中也包括促进航运经济发展。航运市场本就鱼龙混杂，海上执法机构要平衡监管和推动水运经济发展的尺度，即优化营商环境。海上执法机构对海上行为的监管和保障航运经济的发展是辩证统一的，目标具有一致性。

目前，在我国刑事司法实践中，将刑法谦抑主义与有利于被告人的原则混为一谈，不能将刑法谦抑原则作为定罪量刑的根据，而盲目地以行政处罚代替刑罚是不可取的，尤其是在安全生产领域。安全生产领域“行刑衔接”工作出现的问题，削弱了法律法规实施的效力， 降低了法律的威慑力，有损政府行政部门的权威和公信力，这主要是因为“行刑衔接”工作机制不够完善、执法人员职业素养良莠不齐、日常监管执法松懈、证据搜集不专业等造成的。海事管理机构和海警机构的“行刑衔接”工作中同样存在上述问题，比如海上交通事故，大多数停留在行政处罚、民事纠纷的环节，移送司法机关的微乎其微，甚至进行行政处罚的也较少。在建设海洋强国的过程中，面对日益繁忙的海上运输，强化海上刑事法治功能是必然趋势。我国海事法院只审理民事与行政案件， 海事刑事案件一直由普通法院审理，目前宁波海事法院在试点审理海事刑事案件。船舶在海上一旦发生碰撞事故，其后果往往比陆地上交通事故严重得多。海上船舶碰撞事故基本没有目击者，也没有监控全程录像，只能通过雷达、AIS 轨迹、碰撞痕迹等进行判断，民众对此关注度不高。海事法院在全面推开海事刑事审判工作前，需要将《国际海上避碰规则公约》和船舶肇事的技术原因与刑法理论、立法和司法进行全面对接，这是目前海事管理机构与海警机构亟须解决的问题。目前，海上交通事故只能与陆路车辆肇事共用刑法第一百三十三条的“交通肇事罪”，没有专门的“海上交通肇事罪”， 不能适应海上船舶碰撞事故的特殊性要求。海上交通肇事犯罪存在唯结果论的认定误区，当前的司法认定不仅在注意义务违反的认定方面存在形式化与粗放化问题，对于行为与结果之间的规范关联性这一重要的过失犯罪构成要件的认定，亦存在实质性判断不足的缺失，致使海上交通肇事犯罪的认定缺乏必要宽宥与出罪路径。应在司法认定中分别建立注意义务违反以及结果避免可能性的规范化及实质化认定标准，完善司法出罪路径，以纠偏当前实务中对于海上交通肇事犯罪认定的形式化症结。在当前海事刑事立法空白尚未填补的情境下，海事管理机构与海警机构对海上商渔船舶碰撞事故、涉刑重大海上交通事故、内河船涉海运输事故等案件的开展调查合作，海事调查结果要与海警机构共享，对涉嫌刑事犯罪的案件，依法进行罚款或者扣留证书后，及时向有管辖权的海警机构移送。比如，遇人员死亡事故的， 应按职责权限出具海上交通事故遇难者遗体处置及死亡证明。

2. 制定具有可操作性的标准和程序

2019 年，交通运输部与中国海警局签署《交通运输部与中国海警局工作协作配合办法》，各级海事管理机构和海警机构以此为依据，不断深化协同联动，已经取得较好成效。但是，在“行刑衔接”方面始终没有统一案件对接的标准和程序。通过梳理《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海警法》《中华人民共和国行政处罚法》，海事管理机构和海警机构涉及海上行政执法事项分别为大约200 项和500 项。

中国海事局和中国海警局执法部需要联合制定海事管理机构向海警机构移送涉嫌犯罪常见案件类型及标准、海事管理机构向海警机构移送常见案件线索工作指引、海警机构向海事管理机构移送常见案件线索工作指引、海事管理机构移送涉嫌犯罪案件工作文书范本等文件，唯有如此，海事管理机构和海警机构在海上执法过程中才能清楚什么是犯罪行为、什么行为应当移送以及移送的标准和流程。比如， 在开展船舶身份核验和无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶联合鉴定协作方面，海警机构在办理各类海上案件中，需对船舶身份进行核验的，可向同级海事管理机构查询核实；对于持有证书或船名船号的船舶，制作《船舶查询函》提交至同级海事管理机构查询，海事管理机构出具查询结果《船舶系统查询报告》；对于“三无”船舶和涉嫌非法改装的船舶，由查获单位向当地联合鉴定小组提请鉴定。各级海事管理机构在海上智控平台等信息系统引接、查询调取海事系统中的信息方面给予协助。

在内河船涉海运输专项整治活动中，海事管理机构发现无证驾驶、妨害公务、非法采运海砂、危险作业等违法行为的，应及时按制定的程序移送同级海警机构侦查，其中对于非法涉海运输内河船、来源不明的海砂，海事管理机构初步调查取证后及时移送，海警机构接收并及时反馈处理结果；海警机构发现船舶存在未持有有效船舶证书、配员不足、未按规定开启AIS 等违反海事法律法规行为的，应及时按程序移送同级海事管理机构查处，海事管理机构接收并及时反馈处理结果。违法案件的移送和接收，须经双方各自内部法制审核后方可实施。案件移送工作联系人名单，由分支海事局与相应市级海警机构对接确定并及时更新。

3. 建立执法信息共治机制

（1）建立明显涉嫌犯罪案件线索通报和提前介入机制

海事管理机构在执法巡查、行政处罚、事故调查处理和接受举报投诉时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，可以书面通报涉嫌犯罪地同级公安机关或者涉嫌犯罪地、登陆地海警机构。海事管理机构向公安机关或者海警机构通报涉嫌犯罪案件线索，应当附有通报函及相关材料。对有证据表明涉嫌犯罪的人员有逃匿或者毁灭证据的，需要公安机关或者海警机构参与支持的，海事管理机构可书面商请公安机关或者海警机构提前介入，公安机关或者海警机构可派员介入后依照法律规定在职责范围内予以配合，发现涉嫌犯罪的，公安机关或者海警机构应当及时依法立案侦查。对以暴力、威胁等方式阻碍海事管理机构依法执行公务的，公安机关或者海警机构应当严格依法处理。公安机关或者海警机构依法查处涉海事的刑事案件时，海事管理机构应当积极给予配合协助。

海事管理机构在查办案件过程中，应当妥善保存案件的相关证据。对易腐烂、变质、灭失等不宜或者不易保管的涉案物品，应当采取必要措施，留取证据；对需要进行检验、鉴定的涉案物品，应当由法定检验、鉴定机构依法检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。

（2）建立联席会议制度

各级海事管理机构、人民检察院、公安机关、海警机构应当建立健全“两法衔接”工作联席会议制度，相互通报打击水上交通肇事等违法犯罪工作情况，交流重要执法信息，分析水上交通肇事等违法犯罪案件及衔接工作中存在的问题，研究制定加强衔接工作的对策。衔接工作中遇到难以协调的问题，可提请“两法衔接” 联席会议研究解决。各级海事、海警机构就辖区内特殊船舶活动情况、集中区域，重点航道、在港船舶、海上安全事故、案件查获和办理情况等内容加强互通，协商解决特殊船舶管理、疑难案件证据收集等执法协作中的重大问题。省、市两级海事管理机构、海警机构建立评估会商和联合巡航执法机制，每半年开展不少于一次会商、每季度开展不少于一次联合巡航。

各级海事管理机构、海警机构在重大、复杂、疑难的商渔船舶碰撞、内河船涉海运输、涉刑重大交通事故等案件调查时，由一方根据工作实际提出会商需求，另一方配合并派员组成联合调查组开展案件调查工作。海事管理机构查获船舶涉嫌犯罪的，可邀请同级海警机构提前介入，协助管控有关涉案人员，并由海警机构对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见引导侦查取证方向。双方要加强与当地法院、检察机关的沟通协作，共同推进海上交通运输领域“危险作业罪”等违法行为的打击，形成有效的“行刑衔接”机制。

（3）建立信息联络机制

海事管理机构对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关或者海警机构、人民检察院函询相关情况，公安机关或者海警机构、人民检察院应当认真研究，在规定日期内回复意见。

各级海事管理机构、人民检察院、公安机关、海警机构应当明确内部机构在违反海事法律法规并涉嫌犯罪案件查处中的职能分工，分别确定具体牵头部门及联络员，开展日常性的信息互通工作。积极推进海事行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，努力实现有关涉嫌违法犯罪案件的执法、司法信息互联互通。

改革并不是一朝一夕能完成的事，立足当前的海上维权执法形势，需要海事管理机构和海警机构在“行刑衔接”方面加强协作配合， 共同维护我国海洋权益，为海运经济发展保驾护航。在“行刑衔接”方面，海事管理机构与海警机构应当从遵守刑法的谦抑原则和避免滥用“以罚代刑”的两个方面建立健全“行刑衔接” 的执法合作制度。