交水发〔 2004 〕 263 号 

各省、自治区、直辖市交通厅(局、委)，港航管理局(港航局)：

根据 2002 年全国港口管理工作会议上的部署， 2003 年在全国范围内开展了“港口安全管理调查研究活动年”，活动年的主要范围为沿海港口以及长江、珠江、黑龙江干线主要港口。这是在我国港口管理体制改革初步完成之后，新的港口行政管理机构展开的一项重要工作。各级港口管理部门和港口企业高度重视这项工作，充分理解抓好这项工作的重要性，认识到搞好这项工作对全面履行行政管理职能的重要意义，按照部下发的《关于开展港口安全调查研究活动的通知》(交水发〔 2003 〕 126 号；以下简称《通知》)精神，作为新机构进入角色，承担管理职责的突破口，各省和地市交通主管部门(港口管理部门)都按《通知》要求成立了专门机构负责活动年的组织领导工作。各单位的主要领导同志亲自组织，精心安排，抽调专门力量从事活动年的具体工作。这次调研活动涉及的企业多，基础设施数量大，工作难度较大。调研过程中各相关单位较好地把握《通知》要求，认真贯彻落实全国交通厅局长会议和全国港口管理工作会议的精神，本着对国家和人民生命财产高度负责的态度，经过共同努力，使整个活动年的工作有条不紊进行，较好地完成了各项工作任务，达到了活动年的预期目的。 

一、我国主要港口安全生产的基本情况 

经过几十年的建设和发展，特别是改革开放之后的建设和发展，我国港口基础设施有了极大的改善，这些基础设施的改善对提高港口安全整体水平，保障港口安全生产起到了根本性作用。根据这次活动年对辽宁、河北、天津、山东、江苏、浙江、湖北、上海、安徽、福建、广西、广东、海南等 13 个省市进行的危险品作业基础设施的调查情况，到 2003 年底上述省市共有危险品码头泊位 707 个，储罐 5500 余个，总罐容约为 1800 万立方米 , 其中油品类储罐 3454 个，化学品类储罐 1520 个，液化气储罐 443 个。危险品集装箱堆场 191 万平方米。 2002 年油品、液化气及化学品码头吞吐量约 2 ． 7 亿吨，通过港口的危险品集装箱 91 万 TEU 。 

这次活动年，各主要港口管理部门基本摸清了本地区港口安全管理基本情况，特别是对本地区和本港区的危险化学品设施情况有了基本的了解，初步掌握了第一手基础资料，并通过调研，各地港口管理部门对当前本港口、本省以及全国范围内港口安全生产和管理存在的主要问题有了初步的认识，这为下一步港口安全管理将发挥重要的作用。 

从调研结果来看，我国主要港口安全情况基本稳定。各级政府及其主管部门、港口企业对安全生产比较重视，近年来基本上没有发生重特大人身伤亡安全责任事故。总体情况是：大型港口好于小型港口；危险品装卸作业好于一般货物作业；新港区和新设施好于老旧的港区和设施；国有大型港口企业好于厂矿企业。但是从全国范围看，港口的安全布局存在不少问题，安全隐患多；港口船舶的引航事故时有发生，个别港口发生频率还很高，整个安全形势仍然比较严峻。 

二、我国港口安全生产面临的形势和任务 

通过这次活动年，各级港口管理部门和港口企业对港口面临安全管理问题的认识有了进一步提高，对进一步加强港口的安全管理有了进一步的认识。但是从纵向上看这种认识和理解还有待进一步提高；从横向上看，全国的情况还不够平衡。港口的安全是港口赖以正常运行、不断发展的前提条件，高度重视和深刻认识安全的重要性，是抓好港口安全，保证稳定发展的先决条件。 

——随着我国经济和社会不断发展，特别是与世界经济联系不断加深，港口在经济和社会发展中的重要地位和作用更加突出，港口安全通畅关系到国家的政治、经济大局，港口安全的重要性将进一步提升。 

——二十一世纪我国港口将进入新一轮高速发展期，今后的发展无论在规模上还是在功能上都将是空前的。大量的现代工业、贸易、物流园区向港区或港口相邻区域集结，劳动密集、资产密集、技术密集、货物密集已成为今后更加明显的发展趋势；大量的生产资料和产成品，特别是石油化工和各种易燃易爆剧毒等危险品在港区内堆集，港口安全将面临前所未有的挑战。 

——港口集中了大量现代化装卸机械设备，大型现代化船舶，港区范围内水域和陆域交通十分繁忙，安全事故不仅影响局部生产安全，而且会波及整个港区甚至是城市社会和生态环境，港口安全的技术难度越来越大，要求越来越高。 

——我国是一个受自然灾害影响较多的国家，港口主要分布在受台风、阵风、海潮、雷电、暴雨、洪涝等自然灾害因素影响较大的东部沿海和长江、珠江、黑龙江等地区，港口要抵御自然灾害的威胁。 

——港口是国家重要的基础设施，近年来，受国际大环境影响，恐怖主义有可能对港口或利用港口从事各种恐怖活动。 

——我国港口管理体制改革之后，主要港口的安全管理责任也随着管理体制改革转移到港口所在地人民政府，港口行政管理部门已经成为行使地方人民政府监督管理港口安全的行政主体，尽快完善港口行政管理体制，全面承担起港口安全监督管理的责任，是刻不容缓的要求。 

三、我国港口安全存在的主要问题 

通过这次活动年的调查分析，我国港口安全与形势发展要求相比仍然存在许多不相适应的地方，有些问题还相当严重，需要我们充分认识，高度重视，认真研究，努力逐步加以解决。归纳起来主要问题是：

(一)各地对港口安全的认识还不够，重视还不够。 

目前，各地对港口安全认识还停留在“不出、少出重特大安全事故”的水平上，对以科学发展观认识港口安全形势，科学规划港口，可持续发展港口，在认识上还有相当差距。从港口实际情况看，布局不合理问题比较严重，片面追求经济效益，忽视安全生产的情况不同程度的存在，特别是港口环保意识差，港口安全水平较低。 

二)体制不完善，管理存在缺位、错位。 

从 2001 年底开始，原中央直属和双重领导港口管理体制进行了改革，到 2003 年底整个改革工作基本结束。按照《港口法》的要求，新的港口行政管理部门是港口行政管理主体，担负着履行当地人民政府对港口安全监督管理职责。但是由于体制完善需要一个过程，港口安全监督管理责任没有完全落实，存在一定程度的监管真空。一是有的地区港口政企分开工作进度较慢，行政管理机构及其管理人员没有完全到位，包括安全监督管理在内的各项港口行政管理职能尚未履行；二是原来属于地方管理的中小港口体制改革在时间进度上存在差异，同样影响到港口安全监督管理工作的开展；三是由于《港口法》及其他规定发布较晚，新的管理部门及其行政管理人员对港口安全监督管理职责和有关规定的理解和掌握需要有一个过程，港口安全监督管理或多或少的存在着缺位或者错位问题。 

(三)有关港口安全的法规还不够完善，不够健全。 

近年来，国家涉及安全生产的法律、法规相继出台，为我们港口安全管理工作提供了重要依据，但是这些法律、法规要得到真正的贯彻落实还需要相配套的、可操作的技术标准、规范和相关制度。从整体上看港口安全管理所需的国家或行业标准和规范尚未完全建立起来；从局部上看，由于管理体制还在逐步完善过程中，某些地方相关安全管理制度还未能提到议事日程上来。各港口企业安全制度的建设不够平衡，大型或专业港口企业安全管理制度建设比较完善、规范，但众多的中小港口企业安全管理制度建设还不够健全和规范。随着新的法律法规的实施，有的制度、技术标准和规范已经过时，需要进行调整和修订。 

(四)港口布局不合理，基础设施安全隐患较多。 

从调查情况看，一些地方的港口在规划布局上存在不合理问题，危险货物作业场所、卫生除害场所；处理不符合国家安全生产、消防、检验、检疫和环境保护的要求；长江、珠江等内河化工码头过多；一些企业专用码头、中小型货运码头的安全和环保设施没有做到同时设计、同时施工，同时投入使用，特别是一些从事危险货物装卸作业的码头、囤船、储存场地的规划和建设不符合规范。 

(五)港口危险源多，存在一定程度的安全隐患。 

港口是一个危险源较为集中的地方，危险货物品种复杂，数量比较大，危险货物储运、装卸的企业众多，由于历史原因和某些地方不合理的规划布局，形成了这些危险货物或者零散分布在港区各个角落或者彼邻城市中心居民区堆放。不少地方存在安全设施不配套、管理水平比较低、防范和应急处理能力差和违规作业等问题。不少企业的管理和操作人员没有受到正规培训。港口生产存在一定程度的安全隐患。 

四、当前港口安全需要解决的几个问题和主要工作 

(一)进一步提高认识，把港口安全生产作为港口工作重中之重，抓紧抓好。 

港口安全是港口正常运行和有序发展的前提条件，各级港口管理部门和各港口企业要进一步提高对做好港口安全工作的认识，把港口安全工作提高到落实“三个代表”重要思想的高度来认识，提高到坚持以经济建设为中心，满足国民经济持续发展需要的高度来认识，不断满足社会和人民群众日益增长的环境要求，切实做好港口安全生产工作。必须明确的是，港口企业是港口安全生产的第一责任人，港口行政管理部门是当地人民政府负责港口安全生产监督管理的主管部门。特别是在目前经济增长快，港口需求旺盛的形势下，各港口企业和港口行政管理部门要正确处理好港口企业效率、效益与安全的关系，正确处理好港口安全与港口发展的关系，正确处理好促进经济与可持续发展的关系。要切实在港口规划建设和生产的各个环节贯彻落实科学的发展观，始终把环境和港口安全生产放在突出位置，抓紧抓好，不断提高我国港口的环境和安全质量水平。 

(二)尽快建立健全港口安全管理体制，切实落实安全管理职能。 

建立有效的港口行政管理体制是实施港口安全监督管理的根本保证。《港口法》、《安全生产法》和《危险化学品管理条例》等法律、法规对各级人民政府管理港口安全的责任做出了明确规定，特别是地方人民政府和港口管理机构负有重大的管理责任。能不能依法履行好法律所赋予的责任这将关系到相关政府部门“作为”或者“不作为”的问题，关系到有关政府部门所承担的法律责任问题，关系到各级政府是否对人民生命财产负责的问题。因此依法尽快建立和完善港口行政管理机构，明确其行政职能，使其尽快切实承担起法律所赋予的责任是一个十分重要和紧迫的问题，各有关方面应当高度重视和认真对待。《港口法》和《港口危险品管理规定》已经于今年 1月1日实施，对于已经建立起来的港口行政管理机构，应尽快建立健全内部安全管理体系，把安全监督管理职责落实到人。对于体制改革还没有完全到位的地方，各省级交通、港口主管部门要向相关地方人民政府及其有关部门，申明利害关系，敦促其加快改革步伐，尽快把港口行政管理机构建立和完善起来。 

(三)结合港口规划的修编工作，认真做好港口安全规划和布局。 

实现港口安全目标的一个重要手段和重要措施就是要认真搞好港口规划与布局，坚持可持续发展的科学发展观，对港口进行合理布局和合理规划，把环境保护和安全生产作为港口规划布局优先考虑的问题。中央领导同志今年在视察长江三角洲时指出规划是源头。合理科学规划对整个港口安全工作来说具有基础性和全局性的作用，港口安全规划做得好与差将直接影响到港口和城市长远发展，影响到人民生活环境和生活质量，对港口日常安全管理将产生根本性影响。现在我国港口安全存在的许多问题，究其原因有很多出自港口布局和规划上，各级交通、港口管理部门一定要有高度的责任心和强烈的责任感，认真做好港口总体规划的编制和修编工作。各地要结合实施《港口经营管理规定》对不符合规划和安全规定的设施，特别是从事危险品作业的设施，严格审查，限期整改。整改仍不符合要求的，不得核发经营许可证。 

(四)落实有关法律要求，建立港口安全应急救援体系和应急处理机制。 

《港口法》明确规定，港口行政管理部门和港口企业必须分别依法制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系。各港口企业进行危险品货物装卸、过驳作业，要向港口行政管理部门申报，港口行政管理部门应当依法对港口安全生产情况实施监督检查，对旅客上下集中、货物装卸量较大或者有特殊用途的码头应当进行重点巡查。港口行政管理部门和港口企业要认真贯彻落实上述法律的规定。首先，各港口行政管理部门要尽快建立危险货物港口作业的申报制度，尽快与当地的海事机构进行协调，分清各自职能，加强相互配合，做好港口危险货物作业的申报和管理工作。其次，各港口行政管理部门和港口企业要按照法律规定，结合本地和本企业实际 , 加紧研究制定港口安全生产应急预案和安全事故救援体系，整个工作力争在今年年底前完成，并按有关规定上报备案。再次，各港口行政管理部门和港口企业要贯彻落实《国务院办公厅关于加强危险化学品安全管理工作的紧急通知》(国办发明电〔 2004 〕 19 号)的要求，切实加强对日常安全生产作业的领导和监管工作。要督促和落实生产指挥人员、操作人员岗位责任制，严格按照安全操作规范进行生产作业。要加强对现场作业的监控和巡查，对违反操作规范进行作业的要予以坚决制止，并依法给予严肃处理。 

(五)认真搞好建章立制工作，完善港口安全管理法规体系。 

港口是货物运输枢纽，现代物流的平台，是劳动、物资密集的场所。随着港口经济和港口功能的不断拓展，这种密集程度将进一步提高，客观上对在这个区域从事各种生产活动的安全要求将不断提高。经过多年的努力，目前我国港口安全管理巳经初步形成了一个法律框架，对我国港口的经营和管理将发挥着重要作用。但是我们也应该看到，这些法律、法规还是原则性的、要求性的，操作性还不很强，因此，各级交通、港口行政管理部门和港口企业要根据港口的实际情况以及形势发展的要求，依据现有的法律、法规制定港口安全管理制度、安全技术规范和安全技术标准。部对制定全国港口危险货物的安全作业规范和标准，有了一个计划和安排，正在抓紧工作，希望各地港口行政管理部门和港口企业在国家规范和标准制定公布之前，根据本地区港口和企业的实际，利用现有的作业技术规范和标准，做好港口的安全生产工作，并在此基础上，进行认真研究和总结，为制定国家技术规范和技术标准提供经验。 

经过全行业几年的努力，真正形成完善的、行之有效的港口安全管理法律体系，从而把我国港口安全生产提升到一个新的水平。 

(六)合理规划，做好港口安全信息系统的建设工作。 

港口信息管理是港口行政管理的重要内容，是港口管理的一项重要的基础性工作。港口安全信息是港口信息管理工作中的一个重要组成部分。目前，各地港口行政管理部门刚刚建立起来，机构比较精简，人员编制少，要实施有效的行政管理，尽快建立一个快速、便捷的港口安全管理信息系统非常必要，也非常迫切。在现代社会，港口计算机安全信息系统是掌握港口安全动态、发现港口安全问题的有效途径和重要手段，也是指挥处理安全事故最快捷的工具。港口的危险货物作业申报制度和安全事故报告制度应当逐步通过建立计算机信息系统来实现，港口企业安全生产管理和港口行政管理部门的安全监督管理，也应该尽快实现计算机监控，以解决现场巡查与企业、行政管理部门人员不足的矛盾。已经建立起来的港口计算机安全管理信息系统应当保持信息通畅、快速、真实和有效。各地港口行政管理部门和港口企业要在去年活动年的基础上进一步完善港口安全管理基础资料，掌握港口基础情况的动态变化，真正做到心中有数。要对本地区所发生的安全事故依据有关规定及时处理并逐级上报，不得漏报或者隐瞒不报。 

(七)加强港口引航管理，提高船舶引航的安全质量水平。 

近年来，由于经济发展强劲，港口需求旺盛，港口在基础设施、人员素质和管理水平等方面都存在着难以适应经济快速增长需要的问题，港口安全事故已经有明显增长的趋势，特别是近年来港口引航安全事故屡有发生，个别港口事故发生的频率还很高。产生这些事故原因虽然是多方面的，但是管理问题不可忽视，人员素质问题不可忽视。各地港口行政管理部门和有关港口企业的领导要深入基层调查研究，彻底搞清事故发生的原因，切实采取有效措施，坚决把引航事故压下来。要加强引航机构的内部管理，采取措施增加引航人员数量，提高现有引航人员素质。各地发生的引航事故应当及时向当地港口行政管理部门和海事机构报告，港口行政管理部门要按照事故级别及时向省级港口管理部门和交通部报告。 

(八)加强港口作业人员和管理人员的培训，提高港口作业安全技术水平和监管能力。 

安全管理者和基层劳动者的素质是决定港口安全状况的基础，港口安全管理人员不但需要有好的政治素质，而且需要相关的安全专业知识，这是落实港口安全生产和安全监督管理责任的关键。港口作业现场指挥人员和操作人员不仅需要有良好的业务素质，更加需要具备相关作业的业务知识和操作技能，这是港口安全生产的基本保证。 

当前，各地港口行政管理机构刚刚建立，管理队伍和人员素质与港口安全监督管理所面临的形势和任务相比还有相当大的差距，加强港口行政管理队伍自身建设，特别是港口安全管理知识的培训和学习十分迫切和必要。近些年来，各地的职业培训工作都在不断开展，但是总的来讲，法律、法规的培训较多，面上的培训较多，实际技能性的、业务知识性的培训不够，不能满足港口安全生产的要求。因此，各港口企业、各级交通港口管理部门，特别是港口行政管理部门要把职工队伍的建设作为港口经营和管理的重要工作来抓，要采取切实有效的措施，坚持不懈地做好职工和管理人员的培训工作，提高职工和管理人员的素质和安全技术水平。各地要结合本地区本港口的实际，根据港口生产的实际要求，及时补充和更新专业知识和作业技能，有组织、有计划的加强专业知识和专业技术的培训。要充分利用现有的培训资源，降低培训成本，减轻企业负担，从港口安全实实在在的需要出发，做好各个层次和各个岗位人员的培训工作，使港口的安全生产落到实处，以不断适应和满足港口生产持续增长和未来的发展要求。 

二 OO 四年五月三十一日

中华人民共和国交通部