撰文 唐宋元

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（以下简称《纲要》）既为珠江三角洲地区未来发展描绘了美好蓝图，也为其进一步发展指明了方向和道路。《纲要》的实施将加快珠三角地区经济一体化进程及经济发展方式转变步伐，并全面推进广州国家中心城市建设，城市经济结构随之出现深刻变化，进而影响广州港口发展方向与速度。在此背景下，广州港城关系发展将进入一个新的历史阶段。

但在《纲要》背景下，广州港城关系目前却进入到一个矛盾与问题较多的转型时期。究其原因，一方面来自港口自身。港口发展的根本目的是追求物流效益的最大化，而且其服务对象不限于所在城市，还包括更广大的经济腹地，因而难免与城市在空间、资源、要素与环境上出现冲突；另一方面源自城市内部。在不同发展阶段，城市对港口的依赖程度不同，广州逐渐进入自增长阶段和服务经济时代，对传统的港口业务需求有所减弱。在这十分关键时刻，如果处理得当，将不仅有助于广州国家中心城市建设，而且能促进珠三角地区经济发展，反之，广州不仅会失去“千年大港、长盛不衰”的美誉，而且会拖累广州经济发展的步伐。

一、创立港城协调发展新机制

1．进一步理顺港口管理体制

目前广州港口管理体制存在诸多矛盾与问题，集中在两个方面：一是块块问题，二是条条问题。块块问题就是广州港务局同其他地方政府部门尤其是交通部门的协调成本过高；条条问题涉及到市政府与中央直属部门的关系，比如地方与海关、海事、边防、边检、船检、国税、海事法院等的沟通仍不太顺畅。

因此建议：（1）成立广州市交通与港口管理局，统筹规划与管理公路、铁路、水路系统。（2）市政府应成立拥有话事权及决策权的港口发展委员会，统筹港城关系的协调与发展。港口发展委员会应由市长或常务副市长挂帅，在市政府办公室下面设置港口发展委员会办公室，确保各项建议与决策能得到行之有效、不折不扣的执行。

2．健全港口微观经营机制

通过股权结构的调整促进港口企业建立现代企业制度和合理的公司治理结构。港口民营化是全球港口业发展趋势，引入外资或民间资本一方面有助于解决港口发展的融资问题，而且有助于建立港口企业完善的公司治理结构，进而提高港口效益。目前，广州港的股权结构除少量外资外大部分为国有资本，为使广州港形成合理的资本结构，应积极引进外资及启动民资，加快广州港上市步伐；外资方面，建议以CEPA及《粤港合作框架协议》为指引，加大港资的引进力度，让香港更多地分享港口合作所带来的经济利益。引进港资的主要目的不在于融资，而是引进香港先进的管理经验并促进粤港利益共同体的构建，为下一步进行粤港之间港航业合作打下基础。

3．建立珠三角港口群合作机制

为有序整合珠三角港口资源，形成科学发展合力，建议成立珠三角港口合作委员会，从易到难，先急后缓，推进珠三角港口之间的合作进程。建立珠三角港口合作委员会的根本目的在于明确港口分工、维护市场秩序、促进优势互补、减少恶性竞争，实现整个港口群的可持续发展，更好地服务于珠三角地区经济发展。为加快珠三角港口群资源整合步伐，应尽快实现珠三角港口企业股权的多元化和相互参股，通过形成共同的利益机制来实现协调发展。

二、搭建港城协调发展新平台

1．精心打造南沙滨海新城

 港口型城区是与港口紧密相连，依托港口产业、服务港口发展，并具有城市基本功能的区域。现代化港口型城区应该是港口经济集聚区、生态示范区、宜业宜居区和改革开放先行区。南沙是典型的港口型城区。首先应建设好港口经济集聚区。为此，应拓展港航产业链，包括完善港口物流产业体系、现代航运产业体系及造船业配套产业体系等，条件成熟时应规划建设相应的产业集聚区；其次应大力建设绿色港口，发展低碳环保产业。减少港口作业及临港产业对环境的不良影响，确保区内生态平衡，建设“资源节约型与环境友好型”城区；再次完善城市基本功能，构建宜业宜居的自然与人文环境。完善各类生活设施与服务，为城区居民提供优质居住空间；最后，应将南沙区建设成为低碳生活示范区、粤港合作试验区和海洋科技创新区，充分利用南沙保税港区的政策优势及南沙临近香港及内陆腹地的区位优势，将南沙滨海新城建设成为广州经济新的增长极。

2．构建现代港航业服务集聚区 

建议编制《广州现代港航业服务集聚区发展规划》，把集聚区建成与国际接轨的先行区和进行航运服务贸易开放政策试点的试验区。要依托航运服务集聚区的区位优势和产业基础，以航运服务业为龙头，形成企业成群、产业成链、要素成市的集聚功能，最终将现代港航业服务集聚区打造成广州国际航运中心的核心功能区；要使现代港航业服务集聚区成为航运企业总部基地、航运要素集聚中心和口岸服务中心；要在航运服务集聚区内建设一个现代航运服务交易中心，为港航企业搭建现代航运交易服务平台；要为现代航运服务业发展提供必要的政策支持，鼓励港航企业在集聚区内进行管理创新、制度创新与服务创新。

广州现代港航业服务集聚区应选址在南沙和黄埔。南沙是广州未来港口发展的重要战略资源，区位优势无可比拟，在此建立现代港航业服务集聚区既有需求也有条件。结合南沙滨海新城建设，设在南沙的港航业服务集聚区应重点为港口企业、航运企业、物流企业、贸易企业、造船企业提供优质配套服务；黄埔不管历史上还是现在，都是举世闻名的港口，虽然目前传统港口功能与地位有所下降，但仍然有不俗的港口吞吐量，而分布于港口周边的港航服务企业数不胜数。在黄埔建立现代港航业服务集聚区有深厚的港口历史积淀和产业基础。黄埔现代港航业服务集聚区与南沙所建的集聚区应错位发展，重点定位于航运高端服务业包括航运金融、海运保险、海事管理与服务、船舶经纪等，这与中心城区的定位是相吻合的，比如上海市高端航运服务区也设在中央商务区（CBD）内。

3．高起点筹建华南航运服务中心

从上海、天津、大连等兄弟城市建设经验来看，都将航运综合服务平台作为国际航运中心的重要载体和港口城市发展的标志性工程。华南航运服务中心作为广州国际航运中心建设的重要载体必须高起点规划、高标准建设。通过华南航运服务中心建设，促进华南地区航运资源的优化配置和各种航运要素（船东、船舶和船员）在广州的集聚。建议将最近成立的广州航运交易所作为华南航运服务中心的重要载体之一，并搬迁至黄埔港航服务业集聚区内，同时拓展航交所功能，除了船舶交易、航运信息服务功能之外，增加大通关服务、航运经纪及船员教育培训等功能，打造具有广州特色的航运交易所，使之成为华南航运服务中心的重要支点。

4．建设好粤港澳国际航运综合试验区

在国内其他港口群如长三角港口群等纷纷展开合作谋求整体优势之时，珠三角港口群至今没有一个有效的港口合作机制或合作平台。粤港澳之间在制造业合作方面曾经取得了极大的成功，在服务业的部分领域也取得过不少成效，相信也能在港航业合作方面取得很大突破，可将粤港澳国际航运综合试验区作为港航业合作的重要平台。

国际航运综合试验区可设在南沙区，应建设成为航运政策试点区、航运服务创新区和粤港澳航运企业合作示范区。在试验区内可充分体现“科学发展、先行先试”，借鉴港澳航运发展先进经验，建立与国际接轨的法律体系与制度规范，促进航运产业链条延伸发展。学习香港经验，在区内进行重点领域改革试点，比如离岸金融服务、建立船舶产业基金、探索特殊的海关监管制度等等；在区内对港澳航运企业实施特别优惠的政策，鼓励它们在区内投资或进行其他形式的合作。

三、拓展港城协调发展新渠道

1．完善港城产业链

港口城市依托港口优势发展港口产业是促进城市经济快速发展和转型升级的重要途径。但随着低碳时代的到来以及城市环境承受能力的制约，不是任何产业都可当作港口产业加以发展。港口城市应优先发展低碳环保型产业、高新技术产业和临港服务业。“单纯追求GDP增长而发展港口产业”的发展思路必须进行调整，这种调整既包括规模与结构，也包括产业布局。总体原则是，应以港城协调发展为目标，积极推进港口、港口产业与城市的可持续发展。

为促进港口产业与城市的协调发展，首先要积极拓展港航业自身的产业链条，目前广州港航业总体来看居于中、低端，着重于港口装卸、海上运输服务等方面，这些服务附加值低，且竞争激烈容易受制于人，应积极发展船舶交易、航运金融保险、航运教育培训、海事法律服务等航运高端服务业，抢占珠三角航运资源配置的高地，更好地服务于珠三角地区港航业的发展。其次，应形成合理的港口产业结构与布局。重点发展精细化工、修造船等临港先进制造业，积极培育邮轮、游艇等休闲旅游产业，全力支持海洋战略性产业、航运高端服务业等新兴产业的快速发展。最后，应促进临港产业适度集聚发展。通过城市产业外迁解决部分产业过于分散的状况，比如造船业可向南沙区集中；对于位于城市中心六区（天河、海珠、荔湾、白云、越秀和黄埔）的临港制造业，尤其是污染较重的重化工业应有计划地搬离或淘汰出城市中心区，还居民一个干净宁静的生活空间。

2．优化港城空间链

广州城市空间随着港口“由北而南、由西向东”的演进而不断扩大，港区的扩大以及与之伴随的工业规模的扩大带来人口的集聚，是港口城市空间演变的普遍规律。但这种城市空间的演变不是无限的，同时港口岸线资源也不是无限的。城区规模的扩大不是城市发展的终极目标，城市发展更应谋求功能的提升以及人居条件的改善，毕竟经济发展的终极目标应是人的全面发展。因此，为了优化港城空间关系必须妥善解决好以下3个问题：（1）港口的拓展不仅带来城区规模的扩张，还带来旧港区搬迁改造及城市产业的重新布局问题，为此滨水区开发及产业外迁应成为城市开发的重要议题；（2）对于港口型城区如黄埔和南沙，突出的问题是如何解决港口作业区与居民生活区之间的冲突，为此应提前做好规划、留有余地；（3）当南沙区的港口资源开发殆尽或者不再适合建设大型深水港的时候，又要注意保持广州港口优势以及稳固国际航运中心的问题。

3．延续港城文化链

港口城市应不遗余地地保护、发扬、发展港口文化，使其成为港口城市文化当中的奇葩。广州市要建设世界文化名城，港口文化作为其建设的重点必须做到：（1）制定广州港口文化发展专项规划。对港口文化建设的指导思想、发展目标、发展重点及主要任务要有明确的思路。（2）建设好港口文化发展平台。对具有重要历史意义的古港码头、临港古村落及修造船遗趾等历史文物应加以重点保护；建议成立广州港口博物馆，搜集与广州港口发展相关的历史史料及文物；加强广州港同世界其他港口的交流与合作；借鉴世界上著名港口对港口文化挖掘、保护与利用的成功经验。（3）营造港口文化发展的良好环境。建议在大学成立港口文化研究中心，积极开展港口文化研究及宣传，加强同其他港口城市的学术交流活动，出版与港口文化相关的学术作品等。

四、完善港城协调发展新保障

1．为广州港航业发展提供必要的政策保障

考虑到建设国际航运中心的需要，为促进港口与航运业发展，除了用足用好国家层面的港口与航运保护政策之外，还必须出台份量更足的广州市港口与航运支持政策。（1）在中央有关部委的支持下探索建立港口与航运产业发展基金，以支撑广州港口与航运业可持续发展。（2）加大对港口与航运企业的金融支持力度。建立政策性担保机制，缓解中小航运企业贷款难问题；采取措施鼓励银行及非银行金融机构扩大港口与航运企业信贷额度；（3）政府对港口航道及专业码头建设，应给予相应的财政支持。（4）借鉴国内其他城市做法，对新建港航企业和兼并重组企业给予税收减免优惠，鼓励港航企业规模化经营。（5）清理并减免港口及航运企业规费，减轻企业负担。

2．加快港口集疏运体系建设

要积极与有关省市、部门协调，提高珠三角内河航道等级，加快珠三角疏港公路与干线公路网连接的规划与建设，积极发挥铁路疏港（尤其是南沙港疏港铁路）的作用，形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系，同时加强与国际航空枢纽港（白云机场）的资源整合，构建现代综合物流体系。

为进一步拓展广州港的经济腹地范围，应学习上海港“长江战略”经验，尽快启动“珠江战略”。即通过资本、技术和管理的输出，与珠江沿岸各地广泛开展合作，带动和培育珠江流域内的其他港口，并辐射周边地区，实现广州港与腹地经济的和谐共赢。目前，深圳港已推出自己的“珠江战略”，珠海港也提出了“西江战略”，广州港位居珠江口之咽喉，占尽地利之便，如果错失良机，不能及时启动“珠江战略”，以后的发展将会非常被动。

   3．全面推进无水港建设

为进一步提高广州港竞争力，吸引更多货物从广州进出口，应将港口相关服务延伸到内陆腹地，选择部分货量较多的城市设立“无水港”。目前广州港已开始在江门鹤山和云南昆明进行“无水港”试点建设，但比起天津港等港“无水港”的建设总体进度上有些滞后。因此，广州港应加大“无水港”建设力度，与集疏运体系建设齐头并进，在整个珠三角地区甚至华南地区构建起“无水港”网络体系，更大限度地支持华南国际航运中心及物流中心建设。

  4．健全港航人才教育与培训体系

广州具有比较雄厚的航海教育、海员培训基础，我们要抓住当前国际海员劳务市场需求旺盛的契机，大力发展航海教育、开展海员培训、拓展国际海员劳务输出市场，使广州成为我国国际海员的重要输出基地。

此外，现代航运服务业的发展大量需要港口监理、航运金融保险、船舶检验、修造船、海事管理、报关与货代、船舶经纪、海事法律等专业人才。对于此类人才，不仅广州，而且国内其他港口城市如上海、天津等也面临人才严重不足的困境。因此，广州亟待完善港航人才教育与培训体系，政府应支持相关港口与航运类学校提高办学层次、改善办学条件、增设新专业、提升行业研究能力，为建设华南国际航运中心提供必要的人才支持和智力支持。

5．加强本市港航经济研究能力

好的决策一定基于好的研究，研究能力也是一种航运实力，并且是国际航运中心的软实力。比如世界上有重要影响的航运市场研究报告较多是出自伦敦，这是伦敦确保全球航运资源配置“大脑”的重要原因之一。目前上海、大连等港航研究实力明显优于广州，其国际航运中心建设有相应的大学（如上海海事大学和大连海事大学等）及相关研究机构提供决策支持，而目前广州很多港航业发展报告或决策建议出自非本市的研究机构之手。社会科学同自然科学有很大不同，由于缺乏长期的跟踪调研以及经济社会问题的复杂性，借“脑”不一定有好的效果。建议通过设立海事大学（或学院）、组建港航经济研究机构和发挥行业协会作用等途径增强本市港航经济研究能力。

（作者单位：广州航海高等专科学校海事经济研究中心）

（转载自《中国港口》杂志2012年第3期）