——试论上海航运中心的形成的两个条件

上海海关学院  范筱静

【摘  要】 中央政府和上海市政府均对上海建设国际航运中心进行了战略性部署，上海建设航运中心的步伐也非常快，在硬件和软件上都取得了关键的收获，在众多需要建设的项目中，笔者从自身工作领域的角度，论证了上海地区自由贸易区建设和海关制度建设这两个条件对航运中心的形成的作用。

【关键字】 航运中心  自由贸易区  区域经济一体化  自由贸易区域

一 上海航运中心的形成和定位

1．国际航运中心的概论

国际航运中心是一个功能性的综合概念。它是以港口城市为依托，集发达的航运市场、繁荣的物流、密集的航线航班以及良好的配套服务和灵活、方便、优惠的政策法律环境为一体，能够对周围地区、乃至全球产生巨大的商业辐射，通常兼具国际贸易中心、金融中心、经济中心、采购中心、中转中心多种角色，是世界级城市经济发展的积极推动力和身份地位的特有标志。

追溯国际航运中心的发展历程，随着国际经济的发展和生产要素的转移，它经历了空间的转移和功能的演进两维发展。在空间上，18世纪以来，世界经济中心经历了产业革命、美国经济腾飞、日本和亚洲“四小龙”等亚太国家和地区的经济迅速发展，地理上完成了地中海、大西洋、太平洋三次大转移，国际航运中心城市也先后在西欧、北美、东亚和东南亚等地区形成。伦敦、纽约、新加坡和香港分别称为“西欧板块”、“北美板块”、“东亚板块”这几个区域国际航运中心的典型代表。根据港口的主要功能和作用，国际航运中心又分为三类：第一类为国际中转型枢纽港，如香港和新加坡，凭借其地理位置和便捷高效的服务吸引来自全球的货船，集装箱的中转量占港口吞吐量的主要部分；第二类为国际腹地型枢纽港，如鹿特丹和纽约，它们依托西欧和北美广阔的经济腹地和发达高效的内陆运输网络体系，保持着较大规模的吞吐量；第三类为国际信息型航运中心，如伦敦，它以提供航运服务和市场交易为主，具有悠久的贸易与航海传统文化、众多优秀的海事人才、强大的保险服务、国际航运信息以及国际海事研究、咨询、仲裁等服务功能优势，也是航运中心级别最高，形成时间最长的一类。

在此还需要区分两个概念，即航运中心和航运服务中心。理论界普遍认为上海已基本形成航运中心，但还未成为航运服务中心。[1]航运中心和航运服务中心的区别在于港口的特色和功能是侧重于“硬实力”，即港口设施、吞吐量、造船和港机制造等方面，还是以“软实力”如航运金融、保险、法律、信息、教育等行业为主要特色。当然，航运中心和航运服务中心两者的关系非常密切，通常航运服务中心的前身都是由航运中心发展而来的，航运服务最初是航运中心而积聚的，而航运服务中心的形成又可以为本国以及周边国家的多个航运中心提供支撑和服务；但是航运中心并不必然发展成为航运服务中心。  

    2．上海港口的现状

1995年国务院领导指出，把上海建成国际航运中心是开发浦东，使其成为远东经济中心，开发整个长江的关键。1996年1月，国务院领导在沪召开江苏、浙江、上海两省一市负责人会议，正式启动以上海为中心，浙江、江苏为两翼的上海国际航运中心建设。[2]之后上海国际航运中心建设的步伐和速度可以说令世界震惊：10年的时间便完成了上海港从河口港向海港的蜕变，上海航运交易所、外高桥集装箱码头技术改造、组建上海组合港等措施和工程均在几年内会陆续完成。作为上海国际航运中心的主体工程洋山深水港区二期也于2006年年底建成。2007年上海港的货物吞吐量继续保持世界第一，集装箱吞吐量突破2600万标箱，首次超过香港，跃居世界第二。

集装箱运输是上海港吞吐量快速增长的主要部分，也是上海港继续在国际港口行业保持活跃地位的重要条件，从1978年9月，上海港开出第一条国际集装箱航班至今，目前，从上海港始发的集装箱班轮航线通达全球120个港口，每月集装箱航班达到1967班，其中国际航班达942。[3]随着洋山港的业务发展，08年上海港集装箱吞吐量有望超过新加坡成为世界第一大集装箱港。这一切成绩的取得标志着上海国际航运中心的建设进入了一个新的历史时期。

上海的港口建设正在从二代向三代转移，实现延伸港口的产业链，提升港口的产业素质。在近些年来，上海港口在以下几个环节进行了产业链的延伸。首先，港口服务的延伸，通过航运，将上海港与长江黄金水道中的许多港口像珍珠一样串在一起，在集装箱方面的形成一条龙的服务；其次，业务形态上的延伸，由过去的一种货物物流到提供全过程的代理服务，帮助企业完成报关等业务，实现了企业在家中就可以通过计算机完成货物从出厂到最后的出口；最后，延伸上海现代服务业的理念、服务的手段，提供全方位的服务。

3．航运中心对上海的重要性

国内外经验表明，国际航运中心作为资源配置的载体，有利于促进地区经济融入全球经济体系，在更大范围实现资源的合理配置与有效整合，是推动地区产业升级和结构调整的推动力。上海建设国际航运中心有利于促进上海经济、金融、贸易中心的建成，有利于促进长江流域区域经济发展，有利于提升我国国际经济竞争力。[4]

（1）上海确立国际化大都市地位需要建设国际航运中心

世界都市发展的历史和现实都充分说明：贸易和金融大都市的形成无不同港口有关。[5]如纽约、伦敦和新加坡等为数不多的国际大都市，既具有完善的大都会功能，又具有发达的航运业和繁忙的港口。经济中心、金融中心、贸易中心和航运中心是相辅相成的。 其中国际航运中心是对国际贸易发展的最基本的支持，其航运硬件设施和航运服务功能是国际贸易中心的基础和载体；同时，在航运业和金融业发展联动效应作用下，国际航运中心发展不仅直接推动金融业发展，而且还将使金融业发展的触角延伸到全球。因此，上海国际航运中心建设是“四个中心”战略的关键，是推动四个中心形成的重要支点，是提升城市国际竞争力的基础和保障。

   （2）长江流域区域的经济发展需要上海发挥国际航运中心的作用

上海港一直扮演着长江流域经济发展及对外贸易的“桥梁”、“窗口”角色。多年来长江航运的滞后影响了上海与长江沿江带的经济联系密度。上海国际航运中心的建成对于长江航运的发展、长江流域内河产业带形成，乃至长江流域产业布局向纵深拓展具有积极和深远的影响。

另外，上海国际航运中心的建成有利于开发内陆地区的发展潜力和资源优势，改善中西部地区的投资环境，促进东西交流。

（3）中国经济竞争力的提升需要上海尽快建成国际航运中心

建设国际航运中心是21世纪中国经济发展的需要。国际航运中心是全球干线航运网络的重要节点。我国经济的迅速崛起和持久发展，迫切需要中国全面参与国际分工和国际竞争。[6]目前中国大陆还没有国际航运中心，而发展比较迅速的中国内地几大港口中，上海成为国际航运中心的条件最成熟。

当今世界航运市场的重心已从欧美转向亚洲，并主要集中在东亚地区。2003年，世界十大集装箱港口中排名前6位的都是东亚的港口。港口竞争是地区经济竞争的缩影，而港口竞争的核心就是谋求世界集装箱枢纽港的战略地位。国内面临着青岛港、天津港、深圳港等同样建设优良的港口的注视，国外则是诸如韩国釜山、日本神户等港口的挑战。有专家指出，如果上海不能在今后5-10年内建成国际航运中心，则将永远失去成为国际航运中心的机遇。

4． 上海建设国际航运中心条件及定位

    和周边国家和国内其他地区相比，上海建设国际航运中心具有许多有利条件，具体表现在几个方面：

（1）优良的港口和航运市场。上海一直是中国经济发展的前沿，即使在新中国成立前，它也是国际上前沿和时尚的代名词，她包容的文化吸引了来自世界各地的商人、艺术家等来此定居和工作。上海港也是中国的老港，一直在中国的内河航运和对外交流中起着不可替代的作用。它具有运输成本低、装卸率高等优势。经过多年的建设，上海港目前服务设施优良，航运市场发达。上海外贸、金融、口岸服务等功能均居全球前列，具有市场容量大、辐射能力强的特点。[7]

（2）突出的区位优势和丰厚的经济腹地

上海地处长江三角洲前缘，位于南北海岸线的中心，扼长江入海口，处在我国沿江和沿海两大经济发展带的交汇处，对内可以辐射整个长江流域、华东地区乃至全国，对外接近世界环球航线，是世界各港联系中国的最佳门户。上海拥有长江三角洲、长江流域的广阔经济腹地。腹地经济发达、人口众多，产业分布和经济密度都居全国之首，也是周边一些釜山、神户和高雄等港口无法比拟的。

（3）中央、上海的政策支持

上海国际航运中心建设具有前所未有的政策支持。中央已经明确了支持上海建成国际航运中心的战略态度；上海市委和市政府成立了建设上海国际航运中心的战略部署，并鼓励组织专家学者对航运中心的建设开展学术研究。

随着近几年货物吞吐能力的增强，上海建设航运中心建设的硬件条件已不成问题。但是要形成较强的航运业高端服务功能却绝非一朝一夕的易事。这也引发了上海建设航运中心的模式选择问题。国内外理论和实务界已有一些讨论，笔者总结和比较后，对此问题持以下观点。

 第一代国际航运中心的形成多有赖于港口的经济地理位置、自然条件和内陆腹地的工业化水平，由天然良港演进为早期的国际航运中心；第二代航运中心，则是需要体制构建、政策推动的成为上升，如完善的市场体系和自由港政策等软环境的构建，都能够有效弥补内部市场狭小等硬条件的不足；第三代航运中心出现在20世纪80年代，属于综合资源配置型（也有称功能复合型）。如伦敦、纽约等航运中心也同时是主要的经济中心、贸易中心、金融中心，它们集有形商品、资本、信息、技术的集散于一身，而且，还集中各种要素组合成全新的产品或服务输向目标市场。东京、香港和新加坡均在致力于向第三代国际航运中心的转型中。

有关特定时期的可能的航运中心模式选择必然是唯一的。[8]目前来说，在资源配置型航运中心发展的时代，以低层次的中转、加工型中心为主要业务特色的航运中心，如不谋求进一步的发展，必然要退出国际航运中心的舞台。故以腹地货物集散服务为主的鹿特丹国际航运中心和纽约航运中心，以及以中转为主的香港和新加坡国际航运中心均对自身的国际贸易、金融和服务的建设投入更多的资金和政策支持。而伦敦尽管保持着卓越的世界海事中心地位的伦敦，但对目前存在成本过高、人力资源的持续供给紧张、政府公共服务提供的不到位、海外竞争者发展迅猛等威胁也非常紧张。2004年8月，伦敦政府还专门发表了一份关于其航运中心地位的报告——《The Future of London’s Maritime Services Cluster: A Call for Action》。报告基于对业界、政府、竞争对手（包括新加坡、香港、上海、汉堡、摩纳哥、奥斯陆、比雷埃夫斯、鹿特丹等8个城市）的分析，提出了保持伦敦的世界海事中心绝对领先地位，需要从体制、战略、战术三个方面采取有利行动。

在世界已经称霸多年的航运中心还在持续发展的压力下，在其他国际和城市纷纷打造新的航运中心的威胁下，笔者认为，上海航运中心的建设和发展目标应定位于，依托长江三角洲和长江流域的巨大腹地资源，大力加强对现代物流业的规划和开发，创造提供更便捷、合理、更具特色的全方位港口服务；致力于创建信息技术平台，运用现代组织和管理方式，延伸港口产业链，拓展港口业务市场；充分发挥区域经济的集聚和辐射功能，促使上海发展成为区域性乃至世界的经济、贸易、金融中心。[9]  

二 要建设航运中心，上海保税区必须实现向自由贸易区（FTZ）转变，并积极在自由贸易区域（FTA /RIA）中扩大上海港在区域内的影响力，此为建设航运中心的条件之一

    由于上海特殊的功能定位和地位作用，上海经济增长，除了对外开放，走向国际市场，融入世界经济一体化进程外，也依赖于对内开放与区域经济的发展，即上海的发展，既要依靠输入型外向经济来支撑产业新高地的形成，又要依赖通过产业新高地来实现输出型外向经济。上海航运中心的建设既要依靠改革制度吸引国外业务，又需以长三角、长江流域为腹地，来获得发展。上海对内在经济区域内发挥领导作用和对外在多边和双边的国际交往中参与合作、争取机会，自由贸易区和自由贸易区域应该是上海发展国际航运中心事业可以利用的对内对外的主要制度平台。

1． 保税区与自由贸易区FTZ

（1）保税区和自由贸易区（自由港）

所谓自由港，其实就是以港口为载体的航运特区。上海自由港可设想为基于上海外高桥、芦潮港和舟山周边海域的特殊区域的港口条件，并实行自由港制度而形成的特殊区域。在这个区域中实行特殊的海关政策、贸易政策、金融政策、税收政策等。自由港最主要的特点是从境外进口到自由港的货物和自由港对外出口的货物都豁免关税，海关仅对违反国际法律和违反我国法律的货物进行控制。

在国际法的意义上，《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（简称《京都公约》）可以说被公认为对自由区和其管理作出权威定义的国际公约。自由贸易区，在国际上普遍翻译为英文Free Trade Zone（FTZ），特指一个国家领域内设定的区域，货物进出自由贸易区即相当于进出口。 《京都公约》中专项附约四海关仓库和自由区中第二章定义“自由区”为：自由区系指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进出口税及其各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。此处“关境”，指的就是一国海关法可以全面实施的领域。此外，京都公约还在该附约中规定了海关对自由区特殊监管的一些措施。可见，自由区并非多数人简单的认为那样：自由贸易区即“境内关外”，而是“境内关内”，因为海关对其仍然实施监管，只是在对“进口税及其他各税”的管理时使用“关外”的方式对待。

尤其很多人以“境内关内”，还是“境内关外”为标准，将我国的保税区和国际上的自由贸易区的性质人为的割裂开。我国的保税区是具有中国特色的自由贸易区，国际社会也通常将其视为自由贸易区。应该说，我国的保税区，就是自由贸易区的一种。它们的差别只是海关在保税区和自由贸易区中提供便利的量上的不同，而不是质上的差别。

在实施外向型经济发展战略的背景下，我国于1990年5月国务院批准建立上海外高桥为第一个保税区以来，到目前为止全国已经建成有15个保税区。保税区比一般的开发区的优势在于，有条件的免除关税和滞纳关税，为企业节省了流动资金和经营时间。因此，这些保税区都获得了不同程度的成功。

近年来，结合我国经济发展阶段，在国家政策环境的支持下，全国各保税区纷纷在制度、环境等方面进行探索改革。作为“区港联动”的先行先试区域，国家已批准的八家保税物流园区均先后封关运作，经过三年多的建设发展，保税物流园区发展质量稳步提升，业务运作日趋成熟。截止2007年底，全国八家物流园区已累计引进601家企业，投资额达到11.11亿美元，各项主要经济指标呈现高速增长态势。[10]其中上海外高桥保税区是其中的佼佼者。外高桥保税区港区联动的试点项目是国家海关总署批准的特定监管的保税物流园区，享受保税区的特殊政策，实施国家海关总署封关运作。“港区联动”对于加快上海国际航运中心建设的步伐，促进国际港行产业于现代物流产业的联动发展，提高物流企业国际竞争力，参与经济全球化竞争，探索我国保税区向国际自由区（自由港）转型，进一步提升我国开发开放水平，具有十分重要的战略意义。[11]

2．上海保税区向自由贸易区的转变

世界上已有的国际航运中心的实践表明，实施自由港或自由贸易区政策是国际航运中心建设的重要内容和必备条件。

从世界国际航运中心的发展历程来看，除了深水航道和大型集装箱泊位等基础设施条件以外，辅以宽松的和有吸引力的优惠政策也是十分必要的。其中最突出的是长期采取自由港政策，实行自由通航、自由贸易、自由结汇、航运企业自由经营、船舶自由登记、低税率、简税制、大部分货物免税自由开放等。[12]香港港、新加坡港之所以成为世界一流的国际航运中心，其自由港政策功不可没。后起的高雄港、釜山港也仿效有加。[13]

我国保税区制度虽然通过改革取得了一些优化，但一些局限却很难在内部制度的修修补补中得到解决的。如保税区偏重于区内仓储货物的保税功能，如缺乏离岸金融市场的金融环境提供资金流的支持，如随着中国入世，保税区的税收和自由度优势将逐渐削弱。按国际惯例设立的自由贸易区是主权国家在划定的有限空间免除关税和完全放弃非关税壁垒，为国际企业提供最大限度的自由与便利。我国多年来对保税区投入了比较完备的基础设施，配置了海关惯例的机构及人员，也积累了必要的开发经验和管理经验，应该说，保税区转型为自由贸易区具备了主客观条件，也是区域经济发展的要求。

上文已经提及上海港在世界港口的集疏能力快速提高，而上海外高桥保税区又是我国保税区发展和创新的领头羊。上海自由港可以设想为基于以上海外高桥保税区为服务中心，和芦潮港、洋山深水港、周边海域的特定区域的港口条件，并实行自由港制度而形成的特殊区域。在这个区域中实行特殊的海关政策、贸易政策、金融政策、税收政策等。

3．上海发展自由贸易区应加强与世界自由贸易区协会的联系

中国的海关特殊监管区域发展已经十年之久，但在对外联系沟通上却鲜有先例。2007年11月6日—11日我国中国保税区出口加工区（简称两区）协会应邀参加了在马来西亚举办的“世界自由贸易区大会（WFZC）2007年年会”。此次年会是世界自由贸易区大会第七界年会，是该组织在亚洲举办的首次会议，也是一次国际性的自由贸易区博览及发展研讨会，参加年会的国家、国际组织和企业代表共150多人，具有广泛的代表性。

时任中国海关总署书记盛光祖同志在有关情况汇报上作了批示：“推进自贸区建设，是今年中央经济工作会强调的重点工作之一。统一报告的建议，进一步加强与各国自贸区交流，发挥两区协会的优势和作用，为加强双边和多边贸易多做工作……上海市外高桥保税区管委会副主任仲伟林同志在会上作了题为《借鉴、创新、提升，快速发展的上海外高桥保税区》的主题演讲，对上海外高桥保税区发展的成就和现状作了介绍，对保税区未来的发展战略等进行了展望。与会代表对中国保税区的规模、巨大的变化、及在对外开放中发挥的重大作用表示了极大的关注和强烈的反响，会后纷纷前来询问外高桥保税区的情况并希望建立联系和加强合作。其中，非洲自由贸易区协会主席和秘书长及泰国TRACTUS国际投资咨询公司总经理表示将尽早安排访问，探讨双边交流合作事宜。[14]

在大会发言中，多数代表发言中都引用了中国经济发展的数据和特殊监管区域发展的案例。由此可见，世界各国在关注中国、研究中国，并表示了与中国加强联系的愿望。

4．上海航运中心与区域经济一体化关系

区域经济一体化，与世界经济一体化是世界经济障碍不断减弱，国际经济融合的两大趋势。区域经济一体化是指地理区域上比较接近的两个或两个以上国家为了谋求共同的经济贸易发展，通过缔结条约而建立起来的经济贸易联合的过程。[15]它通常是通过区域经济贸易组织的形式实现的。区域经济一体化安排的主要形式为关税同盟和自由贸易区，前者最典型的代表当然为欧盟，后者诸如北美自由贸易区和东盟自由贸易区。

区域经济一体化，英文习惯表达为Free Trade Area（FTA），当国家间不相邻，则表达为Regional Trade Agreement（RTA），两者与上述的FTZ是完全不同的概念。

一个航运中心的形成不仅与国内腹地的区域经济是基础和推动力的关系，它与几个国家和地区构成的区域经济一体化范围内的经济圈内也有相互作用的关系：一方面，一国国际航运中心首先在其区域内的作用仍然是经济枢纽，它的形成和发展一定是首先以本区域内经济的快速发展和对外贸易的剧增为前提的，得益于区域内国家和地区经济的活跃和它们的发展需求；另一方，当航运中心形成后，它又能够反哺于区域内经济的发展，它可能是区域内国家或地区资源供给的主要渠道、产业格局调整和提高的重要原因、金融和经济贸易中心形成的关键动因。

这一关系从国际航运中心的兴衰往往同国际经济中心、贸易中心的布局形态息息相关中也能窥视一般。从19世纪末到20世纪70年代，当世界贸易中心经历了从地中海到大西洋，从大西洋到太平洋的转移，与此同时，国际航运中心也出现了由“西欧板块”向“北美板块”再向“东亚板块”的递进，并出现此强彼弱的局面。故一航运中心的命运与其所身处的区域经济圈休息相关。

2001年是我国同世界接轨推进贸易自由区的高潮年、丰收年，除了加入世贸组织外，还达成了与东盟10国建设自由贸易区的共识，达成了与港澳地区建设自由贸易区的共识，“上海合作组织”也加入了贸易与投资自由化的内容。2008年4月7日中国与新西兰签署了自由贸易协定，在该FTA实行之后，中国企业对新西兰出口产品或者到新西兰投资，都将逐步享受更为优惠的关税或国民待遇，从而降低出口成本。中国目前还与澳大利亚正在进行FTA的谈判。

相对于一国内自由贸易区（FTZ），区域经济一体化（RTA）的自由贸易的商品种类以及关税降低的幅度都是经过当事国政府认真细致的谈判确定。中国或者中国内地除了参与东盟自由贸易区的谈判外，还是亚太经济合作组织、上海合作组织、CEPA的区域经济一体化合作中重要成员，中国应该通过自身的影响力在组织内部为上海航运中心的建设和未来的发展争取更优惠的制度安排。

三 在自由贸易区和区域经济一体化中海关的工作机制和自身建设

1． 海关的工作机制的优化

（1）自由贸易区（FTR）内海关的特殊监管

一国境内的自由贸易区实行自由通航、自由贸易、自由结汇、航运企业自由经营、船舶自由登记、进出货物都豁免关税的海关特殊监管政策，海关仅对违反国际法律和违反我国法律的货物进行控制。

具体的监管规则可以概括为“一线放开，二线管住，区内不干预”。“一线放开”，指境外的货物进入自由贸易区、自由贸易区的货物运往境外，不受海关监管。“二线管住”，指自由贸易区内和我国实行一般监管区域（非自由贸易区）的货物进出，视为进出口，海关依法行使海关税收、查验、统计以及知识产权保护和贸易安全等职能。“区内宽松、自由流通”指在自由贸易区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖，无须经过海关批准，只需备案。

（2）关税同盟中海关的工作机制

关税同盟是指两个或两个以上的国家或单独关境区通过缔结协定，建立起统一的关境，在统一关境内缔约方之间相互减让或取消关税，而对关境以外的国家或地区的商品则实行共同的关税税率和外贸政策。缔约方之间的优惠，具体指联盟各组成区之间的实质上所有贸易或者原产于各该区产品的实质上所有贸易，取消了关税及其他限制性贸易规章。

关税同盟的海关主权让渡给经济一体化组织，由经济一体化组织统一实施对外税收和监管等海关职能，各成员国海关只保留在同盟海关立法在本国执法等部分职能。欧盟是当今最典型的关税同盟组织。

现在有效的欧共体海关法是1992年10月12日欧共体部长理事会通过的第2913号条例（即《欧共体海关法典》），以及1993年7月2日欧共体执行委员会通过的第245号条例（即《欧共体海关法典实施细则》）。欧共体于1968年7月实现了取消内部关税、建立针对第三国的共同关税的时间表。1993年以后，欧盟内部各国边境的海关检查取消了，代之以在距离边境20公里以外的地方设置流动观察所，机动地对来往过境货物和内部贸易进行观察了解，并监视欧盟以外非法贸易货物的流入。

在欧盟关境所有领土上按照统一标准实现海关管理的同步同质，建设一个更加和谐可靠的内部市场和更加安全严密的外部边界。但也存在着内部国家基于民族利益和自身条件的考虑，按照自己的方式有保留地实施海关正和行动，导致海关监管水平在成员国之间参差不齐。统一后欧盟面临的最大挑战莫过于如何使海关的共同政策在各国海关工作的各个环节准确无误地得到全面贯彻落实。

（3）自由贸易区（RIA）内各海关的职能

自由贸易区是经济一体化最基本的形式，它通过消除区内贸易壁垒来实现成员国之间的贸易自由化，是比关税同盟在一定程度上应用更为广泛的一体化形式。按照国际经济学的解释，自由贸易区是指两个或者两个以上的国家或行政上独立的经济体之间达成协议，相互取消关税和与关税具有同等效力的其他措施而形成的国际区域经济一体化组织。世界贸易组织对自由贸易区解释为：由两个或两个以上的关税领土所组成的一个对这些组成领土产品的贸易，实质上已取消关税和贸易限制的集团（关贸总协定其他条件规定者除外）。与关税同盟等其他国际区域经济一体化形式相比，自由贸易区有以下两个显著特征：（1）自由贸易区成员国在实行内部自由贸易的同时，对外不实行统一的关税和贸易政策。（2）实行严格的原产地规则，只有原产于区域内或主要在区域内生产的产品才能进行自由贸易。

中国—东盟自由贸易区，是中国建立的第一个区域自由贸易区，它是中国在积极参与国际多边贸易体制的同时，进一步在区域范围内加强与他国合作的典范。

中国于2002年11月4日与东盟十国签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》。该协议要求在实质上所有货物贸易中逐步取消关税和非关税措施；逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化；建立有效的贸易和投资便利化措施，包括但不限于简化海关程序和制定相互认证安排等。2004年1月1日，《框架协议》项下《中国——东盟自由贸易区原产地规则》正式实施。根据该规则，从东盟国家直接运输进口的完全在一个东盟国家获得或者生产的产品或者符合本规定第5条至第6条规定的非完全获得或者生产的产品，视为东盟原产地货物，适用中国——东盟协定税率。2004年11月签署了《中国——东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》，该协议旨在促进中国与东盟各成员国货物贸易的自由化，对逐步减少直至取消货物贸易领域内的关税和非关税措施作出制度性安排。该协议自实施伊始，缔约方对7000多个税目的产品实施了降税措施，对原产于中国和东盟的产品相互给予优惠关税待遇，以自由贸易区税率实现彼此货物的通关。

在海关合作方面，在2003年中国-东盟海关专家委员会第二次磋商会议建立海关合作的优先领域，如：确定货物的原产地、海关估价、简化海关手续、海关自动化、货物分类；加强海关执法合作，特别是信息和情报交流；加强人力资源的开发和能力建设，建立本地区海关现代化的架构；2004年2月双方提出中国——东盟海关的合作需要一个法律框架的保护，同时应加大中国—东盟海关的合作的广度和深度；着手草拟中国—东盟海关的合作备忘录，正式启动东盟—中国（10+1）《海关行政互助协议》的谈判工作。

2．优化海关管理

（1）海关管理体制的改革

一国境内的自由贸易区，或者区域经济一体化安排都是国际贸易交往不断密切、经济联系紧密、依存度不断提高的结果和表现，可以说是世界经济一体化的经济试验的前沿阵地，而在这些平台上海关管理体制受到的挑战通常也直接诱发了世界各国海关不断改革管理体制、监管方式和手段。

海关管理是国家政府管理的一部分，是随着国家对进出关境的货物、物品和运输工具实行贸易和非贸易管制制度的产生而产生的。在20世纪80年代开始，国际贸易空前高涨、各国贸易依存度和经济联系更加紧密。海关管理成为各国政府及国际社会共同关注的焦点。改革海关管理，促进贸易效率也成为国际社会的共同呼声。

美国海关运用业务流程重组理论（BPR）的海关管理，希望能够在21世纪建立一个更加有效率、更有效力、更有适应能力的政府组织；澳大利亚和新西兰海关实行以“客户为导向”的海关管理改革，摈弃海关权力过于集中、管理方式陈旧、专业分工和资源配置不合理的现状，对海关的机构、分工和作业制度进行全面改革，以更好地提高贸易效率和促进经济发展。 20世纪末，面临着欧洲经济衰退和政府赤字日益加重，虽然欧盟统一市场已形成，对外包括海关实行统一的对外政策，各国海关的基本职责主要集中在执行欧盟制定的统一的海关政策上，另外各国只能在国内的海关执法上保持原来的体制，而荷兰作为欧洲门户，进出口量持续增长，境内的鹿特丹港是欧洲大陆货物进出的主要通道。荷兰海关管理改革采用了契约式管理理论，对包括海关监管模式等海关管理理念和方法手段进行了改革。这一改革以拓展海关监管的时间和空间，引进风险管理等先进管理方法和手段，现场查验由过去的口岸实施、一线设防的传统监管方式，逐渐向口岸现场查验与事后实施海关审计有机组合的新的海关监管模式。

中国海关传统管理是以政府为主导的，以货物为监管对象，较少考虑进出境货物的当事人经营状况和守法状况；海关管理的力量集中在口岸狭小的空间和短暂的时间；管理手段是传统的手工和单证作业，海关各部门信息不畅通，更不要说海关与企业的信息交流了。

中国海关要按照全球化、市场化和信息化的时代要求，改革管理观念，创新管理方法。一方面，要倡导从“行政主导”向“顾客导向”的管理理念的转变，监管的目标从“货物”向“货、企、人”三位一体转变；另一方面，要创新海关管理技术和手段，引入风险管理、企业分类、绩效考核、外部审计等技术，依靠科技进步，应用现代信息技术、网络技术，有效提高海关管理的水平和效率；同时，海关也要进行其他配套措施的改革，如修改海关立法、重组海关机构，调整人力资源政策，改革通关、监管、税收、稽查等业务制度，拓展海关管理的时空和资源，推广信息化管理，改革教育培训制度等等。

（2）贸易便利化要求上海航运中心的海关监管提高通关效率  ：促进信息平台建设和EDI

近几年，我国海关一直将推动贸易便利化问题作为重要工作之一，而上海海关积极提供通关便利，口岸通关环境日趋完善。上海、宁波先后实施口岸“大通关”改革并实现“大通关”目标。2003年上海正式启动外高桥保税物流园区“区港联动”试点和口岸电子平台建设，推进港航、海关、国际经贸等部门之间的EDI联网运作，形成港口、航运、海关、国检、边防、外经贸、海事等部门密切合作的口岸运作格局，口岸通关效率明显提高。 

信息化管理和集约化管理也是上海航运中心内海关监管的工作思路。建立完善航运中心海关的信息管理系统，实行海关、地方政府主管部门、质检、银行、国税、企业、港口、代理公司之间的电子联网，信息共享。同时，信息管理系统还应该包括企业电子帐册管理制度，保证海关对货物实时动态监管。集约化管理，则是另一项提高海关工作效率，保证企业通关速度的管理理念。设立统一管理航运中心或港区的海关事务大厅，统一受理中心和港区内海关的相关业务，实行“一次报关、一次查验、一次放行”的一站式服务。

   （3）建设上海航运中心需要关注贸易安全问题  

    世界上90%的贸易量是通过海运来完成的。所以，为防止恐怖分子假借海运贸易渠道对美国发动攻击，美国除了继续对空中、陆上加强防卫外，国会参众两院都在制定各自版本的海运安全法。而美国的海运安全法最终的通过只是时间早晚的问题。为分散巨大的安全压力，美国海关发起的“海关贸易伙伴反恐活动”，开展了对海上贸易的货主、承运人、代理人、进口商等的调查工作。其目的就是要通过加强供应链的安全建设系统工程来保障美国本土的安全。[16]

我国海关目前开始实施的口岸风险管理制度，在解决海关资源不足、提高通关效率的同时，也能够对进出关境的货物进行较有效的控制。但与美国等一些发达国家比较，对供应链安全的关注还不够，这与上海构建国际化大都市和上海航运中心未来在国际上地位是不相符合的。

4．中国应加快对航运中心海关业务的改革进行法制化建设

世界发达国家的海关立法的发展变化都表明了，海关改革要有法律的支撑和保障，局部单位的好经验好做法应该尽快通过立法程序上升为全局的法律规范。创新改革和法律保障是相互促进的关系，将经过实践证实的先进理论和做法上升为法律规范，不仅有助于全面提高海关执法水平，而且有利于海关相对人熟悉相关法律，促进它们遵守，融洽它们与海关的关系，既是为海关执法提供了保障，也是为企业通关提供了便利。

关于保税区的立法问题，基本上达成了一致，即全国统一立法。保税区设立至今，专为其制定的法律法规共有50部左右，主要包括《中国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》、《保税区外汇管理办法》、《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》、 《保税区海关监管办法》，还有各保税区制定的本区的管理办法和条例。这些规范的立法层次不高，仅在本保税区内才有效，而且全国15个保税区各自制定自己的管理办法，在一些制度安排上易相互矛盾冲突。从国外自由贸易区立法经验看，多为先立法、后设区，让法制建设走在制度创新的前列。因此，我国也应协调各保税区的立法，积极构建我国的法律保障体系。[17]上海利用构建航运中心的立法和实践经验在我国制定统一的自由贸易区国家立法过程中积极参与。

四 在自由贸易区和区域经济一体化中谋求海关国际合作

    自由贸易区和区域经济一体化是世界经济合作的结果，因此，国际间海关合作当然也是一项重要议题。何力教授主编的《国际海关法学》首次对国际海关法的基本原则进行了概括，并对“多层次海关合作”作为一个原则进行了论述。多层次国际合作原则是说在国际海关法中在坚持海关主权的前提下，灵活开展多层次国际合作，以求各国以及各单独关税区当局和当事人都能得到利益。[18]

 1．上海发展国际航运中心要利用国家、海关国际合作的机会

 中国与美国海关互助协议签署于1999年，该协议自2003年4月13日正式生效以来，双方海关的合作在情报交换、案件协查、培训交流和会晤和执法等许多方面全面展开，并不断深入。1998年4月，中美海关开始在APEC框架下合作构建上海示范通关点，希望通过中美双边合作，促进APEC各成员海关通关程序的简化和执法效益的提高，推动亚太地区的贸易和投资自由化发展。1999年4月双方共同签署了《关于构建APEC上海示范通关点的意向书》，标志着中美合作构建APEC上海示范通关点工作正式启动。之后，中美双方多次会晤，就项目实施中的有关问题充分交换意见，并按照APEC海关手续分委会12项行动计划的基本框架签署了《中美合建APEC上海示范通关点合作总方岸》，双方最终确定将合作具体内容细化为信息技术、快件处理中心、网上知识产权信息中心和人员培训四大部分。

2008年4月7日，中国与新西兰签署了自由贸易协定，这是第一个与中国完成自由贸易区（FTA）谈判的发达国家。在该协定实行之后，新西兰的对外贸易将增长2.25亿美元，同时将在关税上节省1.2亿美元的支出。而随着协定的逐渐运行，大部分敏感农产品的关税将在2020年全部取消；对中国企业来说，产品出口到新西兰或到新西兰投资，都将逐步享受更为优惠的关税或国民待遇，从而降低出口成本。

我国已签署自由贸易协定还有《中国—东盟自由贸易协定》、《中国智利自由贸易协定》、《中国巴基斯坦自由贸易协定》。同时，中国与海湾合作委员会、新加坡的自贸区谈判也在进行之中。可见，在世界范围内全面参与区域经济一体化合作已成为我国对外经济的主要策略之一。上海应充分利用这一条件和资源促进航运中心的建设。

    2． 上海发展航运中心应加强与他国自由贸易区和航运中心的交流

历史上，世界各国的自由贸易区（Free Trade Zone）发展历史悠久，学术界普遍认同它已有数百年的历史。尤其值得关注和借鉴的是美国创办的自由贸易区（美国称之为对外贸易区Foreign Trade Zone）的动态。美国国会在1934就创建了对外贸易区部，负责管理美国的自由贸易区。美国的自由贸易区设立有多个原因，其中主要原因就是鼓励和推动美国参与世界经济的进程。美国的自由贸易区有两种类型，一种是对公众开放的主区，通常设立在工业区、港口或机场；另外一种称为分区，它是综合区的附属区，主要为个别公司所设立的，通常具有职能单一性，且不可、不易与综合区合并，或不适合设立于综合区内，比如原油炼制和汽车生产等）。自由贸易区的管理是由“对外贸易区部”授权公共或私人公司（如港口管理部门和城市经济开发公司）来负责自由贸易的营运。

美国经济体庞大，对外贸易区数量众多，功能上既有重在外向型，又有重在内向型的。而美国采取的一个主区和几个附区的设计，因地制宜、因时制宜、因时制宜。从上海的大国经济背景和具体经济地理条件出发，上海建设自由贸易区宜学习美国经验。如以外高桥保税区作为上海自由贸易区的主区（或称中心区），再根据需要逐步设立若干个辅区。

另外，在国内建立自由贸易区的国家还有埃及、土耳其、菲律宾和韩国等国，其中韩国最早在1970年建立的马山自由贸易区，经三十多年而不衰，为韩国经济的对外贸易的发展起到不可忽视的作用。今后，我国应加强在自由贸易区的双边交流，争取在世界贸易区协会和领域获得更多的经验。  

     2005年上海港与鹿特丹港缔结世界级大港友好关系协议，双方商定建立世界级大港关系，并在港口缸里、业务发展、港口保安、信息和通信技术、港口发展方面进行交流和合作。