中国港口协会  杜麒栋

为加快港口发展，口岸通关环境的改革和完善一直是重要的话题。从国际看，全球有400多个自由港，几乎重要的贸易国家都有自由港，重要的集装箱枢纽港都采取了自由港政策。从国内来看，我国自1995年设立保税区，以后加快了口岸环境建设，实行大通关、区港合一、异地通关，口岸环境大为改善，迄今我国目前已设立了7个保税港区。今天我们在此共同对保税港区的现状和发展前景进行探讨，是很有必要。结合自己长期以来的研究，谈一点自己的看法。

先讨论三个问题。

一、海关政策与自由港政策

国际贸易是促进全球经济发展的重要动力。国际贸易需要各国之间有自由的、便利的贸易环境，而各国在进行国际贸易的同时又要保护本国本地区产业经济的发展不能受到过多影响。这是一对矛盾，解决的办法是，各国除了执行各自的海关政策外，还设立自由港、自由贸易区等为国际贸易提供自由化、便利化的条件。

海关是代表国家在关境行使监督管理职权的机关，它根据国家法令，对进出国境的货物、旅客、货币和运输工具等进行监督检查，征收关税，查禁走私。它的设置是由各国根据本国的经济、贸易发展的需要来决定的，其本质，是运用关税壁垒和各种非关税壁垒保护本国经济和对外贸易的发展。一国家（地区）必须根据本国本地区的具体情况制定和完善自己的海关政策外，并在全国范围内统一实施，这是国家意志在贸易发展方面的体现，对于各个国家地区来说是必需的，是必不可少的。但同时，由于建立了壁垒，又会对一些港口业务，特别是国际转运和国际物流中心业务产生阻碍。因此，各国通常的做法是在港口或港口附近一个有限的区域内，规定为境内关外，设立自由港或保税区。

自由港政策是海关政策的例外，它是在一定区域内以扩大开放度，而不是设立壁垒的形式来满足国民经济和对外贸易发展的需要，但超出这一区域界限，海关则必须加强其监管检查。海关政策在一个国家、一个地区内普遍发生作用，具有普遍性；自由港政策只是在一个特定的有限的区域内发生作用，具有特殊性。因此，自由港又是一个国家海关政策的补充。对封闭的自由港区必须实行海关监管，为尽可能降低监管成本，一个国家、一个地区设置自由港是有限的，不可能设置很多个自由港；自由港区域的大小也是有限的，不可能很大，如汉堡自由港为16平方公里。

设立自由港与一个国家对外贸易和海关政策的开放程度，国家的政治文化背景，有着密切的关系，如法律制度的完善程度、关税的高低、社会和企业的信用机制等。有些国家地区对国际贸易没有什么限制，关税很低，或者没有什么关税，海关监管的开放度高，与国际上通行的自由港惯例没有什么大的区别，有的就称为自由港城，如香港、新加坡。有些国家、地区的社会企业的信用制度很完善，能自觉地遵照国家海关制度行事，违反了海关事项将受到制裁和处罚。他们的自由港政策也比较开放，范围较大。如鹿特丹市就有数百个保税仓库，自称是“比自由港还要自由”。有些国家（地区）为了保护本国中小企业和经济发展，保持进出口平衡，防止国内劳动力失业问题，因此对外贸易开放度低，海关监管严，海关政策与世界上通行的自由港政策惯例相距甚远。这些地区通常采用封闭型的自由港，往往采用围栏封锁，以示与其它范围的区别，为防止走私，海关通常还对自由港通向国内市场的大门、通道和围栏实行严密的监管。因此自由港的监管成本是相当高的。

从地理位置的角度看，处于大陆的终端港口，往往属于加工型自由港；而处于交通要道的港口设置自由港便于吸引货物，进行中转业务，属于中转型自由港。但目前中转型与加工型的港口往往结合在一起，成为综合型自由港。因此，国际集装箱枢纽港大多实行自由港政策，如香港和新加坡港，是世界上著名的自由港城，釜山港的周边有蔚山工业区、汉城工业区、马山工业区、仁川工业区等，鹿特丹港自称“比自由港还要自由”，高雄港提出了“境外航运中心”的口号，汉堡港是欧洲最典型的自由港。

因此，自由港的发展是国际贸易自由化、便利化的产物，是对海关政策的突破，成为港口吸引国际集装箱航线和箱源的一种重要手段，也是国家利用自己港口区位优势而做出的促进国际转运业务,发展本地区经济的一种选择。

二、自由港的管理模式和特征

世界自由港的存在和发展，从1547年意大利的热亚那湾建立的第一个自由港为标志，迄今已有450多年的历史。欧共体在法律文件中规定：“自由港是港口的一部分，自由港有严格明确的界线，该界线受海关监督。自由港划在海关管制区以外，准许外国商品免税出入。在该区内商品可以储存、重新包装、展览等，或在遵守有关条例的前提下转运、销售或作加工，海关一般不予监督或限制。”据不完全统计，目前世界上有各类自由港400多个，分布在近百个国家和地区。这些自由港的分布，从所在国家看，有地域广大的国家，也有地域狭小的小国，有新兴国家，有发展中国家，也有发达国家；从地理位置看，遍及欧、亚、美各地，有地处航海要冲的中转港口，也有大陆内需型经济的终端港；从功能看，自由港经历了从单纯的装卸转运、储存、保管转为对商品的再加工，从简单的重新包装、分票等发展到现代服装、电子、机械等加工和制造业。上世纪以来，自由港呈现出扩展在加快，功能在扩大的趋势，特别是对集装箱枢纽港的国际中转作业和国际物流的发展起着积极的推动作用。

自由港的基本管理模式是“一线放开，二线管住，区内不干预”。这些已成为国际上自由港的通则。

“一线放开”是指境外进入自由港区范围的货物，进口只须向海关申报验关放行；从自由港出口货物的自产产品，除国际配额凭证放行外，其余出口商品只需报关验放。非自由港自产产品经自由港出口，属于国有配额许可管理的商品，凭许可证验放，对于自由港的转口商品，可自由地、不受海关监管地进出。国内货物出口进入自由港区，即视作已经出口，马上即可退税。

“二线管住”是指自由港与关境内的通道口，为二线口岸管理。二线管住是指从自由港区进入国内非自由港区（关境内）或货物从国内非自由港区进入自由港区（关境外）时，海关必须依据我国海关法赋予的使命，管住管严，以保护国内的关税收入，严厉打击走私。

“区内不干预”是指自由港区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工，自由流动和买卖，物流配送等这些活动无需经过海关批准只需备案。但是不干预并不意味着不管理，从自由港区内进行任何工业、商业或服务业活动，应事先通知海关，并按海关当局规定的规式制作存货记录，存货记录应当使海关能够辩认货物并载有货物的流动情况。

在自由港与国内地区连接处通常用防栅与其它地区隔开，即所谓关界，进出此边界要接受海关检查，使之成为一国政治管辖下的关税豁免区，如图所示。图中实线箭头表示货物在该国进出口必须办理海关手续并交纳关税，虚线箭头表示输入输出自由港的一般货物（不包括海关禁止进出口的货物）只需作一般登记，无需交纳关税和别的进口税。只有当货物由自由区进入国内市场时才必须办理海关手续，支付税金。

初级产品

工业制成品

                                  境   界

自由港示意图

自由港的特征主要有以下几点：

1.  自由港一定是“境内关外”，一定是港口或者是港口的一部分，而自由贸易区、保税区则不一定有这样的限定条件，在非港口的地方也可以设立自由贸易区，如在内陆、边境区或远离港区的地方。

2.    自由港是“一线放开，二线管住”，在二线以外的货物进出手续非常便利、简捷、快速，适用于国际贸易所需要的货物集散、中转、储存和简单加工等，有利于开展国际转口贸易、货物中转业务、建立国际物流中心、国际配送业务等。

3.    自由港要有现代化、高科技的港口设施支撑。自由港通常要有樊篱封闭与外界隔离，要有现代化的计算机管理系统、通讯手段和信息网络系统，规模完善的集疏运系统和口岸管理部门支撑。自由港的商务成本比较高。

4.    自由港是“区内不干预”，表现为贸易自由，即没有贸易限制；金融自由，即外币自由兑换，资金自由转移和经营；投资自由，即没有行业限制；运输自由，货物进出装卸自由即免办海关手续，船员可自由登岸等。

5.    自由港是一种国际惯例，即不论对哪个国家何种海关制度，自由港模式都具有共同的特性。

三、自由港和集装箱枢纽港的核心竞争力

我们现在都在谈论建设枢纽港，建设国际航运中心，但究其实质，其与一般港口有什么区别，就比较模糊。我认为，建设国际枢纽港不仅是为了进行货物装卸，不仅是为了吞吐量，而是要促使货物在港口地区留下来进行加工服务，保证货物增值，促进所在国家和地区社会经济的发展。这就是大家所说“第三代港口”的概念。尽管各枢纽港的情况不一，竞争的侧重不同，但其一个共同的特征，或者说核心竞争力可以表达为“流”和“留”的能力。即该流的，流得畅；该留的，留下来。

所谓“流”，是指尽可能减少对集装箱货流的阻力。即经过枢纽港口的货物进出的流动要畅；承运货物和集装箱的车、船等各种运输工具进出枢纽港口要畅；因货物贸易，船舶运输而引起资金和国际货币的进出流动要畅；并由此而带来的单据、信息的流动要畅；成为实物流、运输工具流、资金流和信息流能够迅速集聚、扩散的中心。

所谓“留”，是指要尽可能提高枢纽港的吸引力。 ①对集装箱源要有吸引力，特别是能吸引国际集装箱的中转业务；②对国际班轮船公司要有吸引力，特别是要吸引主干航线船公司来开辟航线，增加航班；③对国际资金要有吸引力，吸引他们来港口投资建设码头、仓库，设立加工园区，开发内地资源，开拓国内外市场；④对物流特别是国际物流要有吸引力，设立物流园区，设立物流企业，开展增值服务。使枢纽港成为国际货物的增值服务中心。

要使得货物流得快，就要减少不必要的阻力。可以归纳为港口硬环境和软环境建设。前者包括建设深水码头，提高港口的装卸效率和装卸质量，提供各种必要的港口设施，提供港航服务的信息平台等；后者主要是要建立良好的口岸服务环境，包括为货物进出关提供便捷、简便的通关服务，对国内内地货物转关，对国际货物中转提供尽可能的通关服务，即要求改善海关服务，提供更灵活的金融政策。

要使得货流能留下来，就要提高港口的吸引力。除了港口自身的有利条件外，如港口自身有很大的集装箱运量的处理能力，港口腹地有很大的市场，交通集疏运方便，港口收费有竞争优势，港口有各种资源优势，商务成本低，能够为加工装配提供有利的条件；还要求口岸对货物、资金、运输工具的进出提供便捷、简便的通关服务，对国际中转货物实行免检和免收关税等海关服务，提供更灵活的金融政策等。

所以，枢纽港的综合竞争力实际上就是上述两部分的集合，见下图。

其中两个集合的重迭部分，都涉及到口岸环境、通关条件、金融政策等，是建成国际集装箱枢纽港或国际航运中心的关键，也是国际上自由港通行的惯例。没有这部分的内容，国际集装箱枢纽港和国际航运中心是难以建成的。因此设立自由港是提高枢纽港核心竞争力的重要举措。

四、我国保税港区现状和发展前景的探讨

前面，我们讨论了都是自由港的问题，基于对上述三个问题的认识，来探讨我国保税港区的现状及其发展前景。我感到可以归纳为两个问题，一是如何认识保税港区，二是如何发展保税港区。

（一）如何认识保税港区

保税港区的名称是我们国家的一个独创。关于保税港区名称的来历，据称是为在“洋山集装箱港是否采用自由港政策”争论中的一个妥协。认为自由港就是“保税”和“港口”的结合。但这并不妨碍我们在英文中将保税区称为Free Trade  Zone，将保税港区称为Free Trade Port Area，在对外的形象还是自由贸易区和自由贸易港区。

如何看待我国的保税港区？即保税港区是海关政策的例外（即国际公认的自由港），还是海关政策的完善或试点？我们认为是后者。

1. 在名称上，虽然其对外的英文名称是自由贸易港区，与国际通常的称呼接轨，但中文却不能有所突破，体现了言不由衷。对于实际的管理者来说，还是属于保税范畴。

2. 在内容上，虽然各个保税港区的经营者在操作中、宣传资料中宣称保税港区实现了“境内关外”政策，要按照“一线放开、二线管住，区内不干预”方针操作。但在国家和地方政府的正式文件中，从没有出现这样的提法。

3. 在实际操作上，虽然各个保税港区都指出保税港区叠加享受保税区、出口加工区和保税物流区的税收和外汇政策，是目前我国开放度最高的港口经济监管区。但在实际操作中，保税港区的优惠政策和便利措施并没有能够真正地充分用好、用足。如有人说：“对于进出口贸易，保税港区能办到的，外面也能办得到；外面能办到的，保税港区不一定能办到”。再如，各《保税港区管理暂行办法》中都有一条，“国内货物进入保税港区视同出口，按照规定实行退税”。但在实际操作中，就是不能像货物装上外轮那样“马上退税”，退税的时间要慢得多，效率要差得多。

4. 在发展上，在国务院批准设立天津东疆、大连大窑湾保税港区后，国家有关部委曾建议，此后暂不研究扩大其他保税物流园(区港联动试点区域)或设立其他保税港区。但在实际上，从2007年9月国务院批准在海南洋浦设立了第四个保税港区后，在很短时间内又设立了宁波梅山、广西钦州、厦门海沧等三个保税港区。后面还有青岛港、盐田港、广州南沙、重庆港、武汉港在排着队申请保税港区。另外，国务院还同意苏州工业园区开展具有保税港区综合保税功能的海关特殊监管区域试点。

5. 在管理上，已经运行的保税港区成立了保税港区管理委员会，制订了《保税港区管理办法》或规定，但约束不了海关等口岸部门；海关出台了《海关保税港区的管理暂行办法》，同样也管不了地方政府部门。保税港区的运行经常要通过协调来解决，效率之低由此可知，这也是保税港区的作用不能充分发挥的一个重要理由。

由此可见，我国目前的保税港区，并不是国际上公认的自由港，而是国家海关政策的完善和试点。大家津津乐道的海关特殊监管区域，其实就等同于国务院批准设立的保税区、出口加工区、保税物流园区。即在保税港区实施的一线放开还是有限的，实施的优惠政策还是有限的，与国际惯例的自由港政策还是有距离的。

（二）如何发展保税港区

改革开放三十年，我国对外贸易总量已排名全球第四位，已经成为世界上新兴的经济体之一，成为国际产业转移的主要承接地区和“世界工厂”。我国的港口吞吐量和集装箱吞吐量都已占据世界第一，港口的快速发展令全球注目。但我们也必须看到，其中，大部分都是加工商品。进入新世纪以来，全球经济竞争的重点也从商品贸易转向服务贸易，服务贸易以高于商品贸易的速度增长。中国货物贸易总量呈快速增长趋势，但中国服务贸易出口占贸易出口总额为9%，远低于25%的世界平均水平，与美国相比更是差了好多倍。我国经济发展长期以来靠外贸出口一条腿走路的方式已难以维持长久，对外贸易中存在着进口与出口、进出口货物种类、量与质、商品贸易与服务贸易等结构上的不合理不平衡，国际贸易进出口的结构调整已成必然。中国货物贸易强、服务贸易弱的格局将严重制约对外贸易持续有效的发展，向服务贸易转型已成为现实需要，中国正在从商品贸易大国向服务贸易大国的方向转变和迈进。那么我们如何在现有保税港区制度下进一步发展保税港区。

一是确保现有保税港区发展的成果并巩固发展。保税港区的设立和发展是我国海关制度完善的重要成果。现有的保税港区中，运行时间最长的也只有二年多，有的还刚宣布设立。建议现有7个保税港区成立一个联合会议制度，以便于不断总结经验，经常进行交流，从多方面多层次多角度听取意见，发扬和推广成功的经验；组织对国外自由港的学习考察，借他山之石，攻我之玉。建议设立保税港区的评估制度，由中介机构每年对我国的保税港区的营运和发展做出评估报告，借鉴国际港口的成功经验，综合和归纳各方面的意见，以利于保税港区的健康发展。建议在国务院层次设立保税港区的管理委员会，对全国保税港区进行布局规划；研究制订全国的保税港区法律法规和实施办法；改革和完善保税港区现有的管理制度和模式，使保税港区建设更上一层楼。

二是“保税港区”的进一步推进就是设立“自由港”。我国自上世纪80年代就不断有人提出设立“自由港”的建议，到保税港区的设立，说明我国在个方面的努力下，口岸管理方面已经有了很大的改革和完善。中国要融入世界经济体系，在国际贸易方面就要借鉴“国际惯例”来实施，今天的口岸环境还不能完全适应我国进出口贸易发展的需要，推进保税港区与设立“自由港”之间只有“一步之遥”了。在称谓上，现在已经有“Free Trade Port Area”的英文称呼，将之译为中文，也就名正言顺。在内容上，“境内关外”和“一线放开、二线管住、区内不干预”已成为港口和口岸管理的共识，法律条文就是共识的瓜熟蒂落。设立自由港是我国国际航运中心建设和发展战略的重要内容，在一些重要港口设立自由港的时间已不会太长，我们大家共同努力推进一把，我国的“自由港”就可能会早一天建立起来。