21世纪经济报道刘东  作为政府行政管理体制改革的重要一步，上海自贸区内的负面清单制度广为人知，但争议也颇多。

2014年9月18日，国务院总理李克强视察上海自贸区，自贸区用3张桌面向李克强展示负面清单管理的探索：绿色桌面堆满改革前限制措施的186份文件，蓝色桌面摆着被调整的151份文件，橙色桌面上是目前留存的35份文件。

而按照李克强此前的要求，2014年要继续简政放权，行政审批事项逐步向“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定。

在此情况下，上海的试点经验十分重要，根据上海自贸区的总体方案，自贸区内实施准入前国民待遇和负面清单管理模式的试点，及时解决试点过程中的制度保障问题。自贸区将借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制定试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式，负面清单之外的领域则按照内外资一致的原则。目前，上海自贸区已经公布了2013版和2014版两版负面清单。

官方数据显示，自贸区成立一年以来，新增企业1.26万家，超过上海过去20年的累计总和。新设外资企业1784家，已经办结了107个对外投资备案，中方对外投资总额累计23亿美元。

2014年12月12日，国务院召开常务会议，针对上海自贸区的负面清单制度，会议要求，深化上海自贸试验区改革开放，进一步压缩负面清单，在服务业和先进制造业等领域再推出一批扩大开放举措，并将部分开放措施辐射到浦东新区。

两版负面清单

2013年9月29日，在上海自贸区挂牌的当日晚上，上海市政府网站公布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013 年)》，共计18个行业门类，包括包括禁止投资文物拍卖，禁止投资别墅的建设、经营，禁止投资博彩业和网吧活动等在内共有190条措施。为国内首个负面清单。

2013版负面清单虽然迈出了改革的“第一步”，但其也受到一些质疑。一位长期观察上海自贸区的研究人士对21世纪经济报道记者表示，2013版的负面清单由上海制定，但基本上是发改委《外商投资产业指导目录》的翻版，应该说这并不是上海的责任。

该人士进一步指出， 2014版的负面清单出来之后，比2013版删减了很多，也明确很多，其中一个原因是这一版负面清单由国家发改委和商务部协同来做的。国家部委的确实使得第一版负面清单存在一些局限性，上海无法确认在自贸区28.78平方公里所试验的负面清单是否能够在全国进行尝试。

2014年7月1日，第二版负面清单发布，这一版本的负面清单特别管理措施分为18个行业门类共计139条，比2013版减少了51条。在139条中，限制性措施110条，禁止性措施为29条。

在所有139条特别管理措施中，按措施类型分，限制性管理措施110条，完全禁止性措施29条；按产业分，第一产业6条、第二产业66条(其中制造业46条)，第三产业67条。2014版负面清单给予外商更多参与基础建设、自贸区土地开发等的权利。

复旦大学法学院教授龚柏华认为，负面清单内容本身社会各界有不同的看法，但负面清单这一管理模式带来的理念变化、制度创新在中国是革命性的。负面清单模式直接衍生了审批制改为备案制、事中事后监管、提高行政透明度等制度创新。

中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙撰文指出，与单纯减少审批事项相比，负面清单管理模式更彻底。一方面是和国际接轨，另一方面也是我国经济改革进行到一定阶段的客观需要。负面清单管理是投资领域简政放权、行政审批制度改革的重要举措。

上海市市委书记韩正表示，负面清单是自贸试验区龙头型和根本性的制度。“由于负面清单，把企业搞活了；由于负面清单，政府的管制进一步放松了；由于负面清单，政府审批制度必须进行颠覆性的改革；由于负面清单，必须建立事中事后监管制度”。

这一年来上海自贸区已经在金融服务、航运服务、商贸服务等6个领域18个行业，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。来自自贸区管委会的资料显示，目前总体方案明确的服务业23项开放措施均可实施，已有259个具体项目落地。

21世纪经济报道记者了解到，目前，在事中事后监管方面，上海已经建立了社会信用体系制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度安全审查制度和反垄断审查六项制度。自贸区还将进一步完善信息共享平台建设，使之服务于政府监管和市场和企业对信用的需求。

负面清单将进一步缩短

负面清单未来将进一步缩短。

韩正在接受媒体采访时表示，上海自贸试验区负面清单将越来越短，不列入清单的内容完全由市场主体自主决定；列入清单的，管理程序、办法和制度高度公开透明运行。政府不再干预企业和微观经济，而是在市场发展的过程中实施事中事后监管。

韩正表示，2015年版的负面清单，会在现有基础上进一步缩短。负面清单开始的时候缩短相对容易，越往后缩短越难，到一定时候，缩短不是主要的，而是列入负面清单管理的程序、办法、制度，特别是透明度要进一步增加。

上海自贸区副主任朱民此前在一次论坛上透露，预计2015年上半年之前上海自贸区将推出第三版负面清单，衡量负面清单的重要标准是透明性和长度。

上海社科院世经所副所长权衡对21世纪经济报道记者表示，按照改革的路径依赖，2015年的负面清单应该更加精简、简便和透明。另外，自贸区也有可能推出政府的权力清单，这也将进步一规范政府权力，推进政府职能转变。

李克强强调，推广上海自贸区试点经验的核心不仅是拓展到三个地区，而且要在全国推行法无禁止皆可为的“负面清单”、法无授权不可为的“权力清单”、法有规定必须为的“责任清单”。

在2015版负面清单的具体修改方向上，上海市政府发展研究中心主任肖林认为，从形式上，进一步缩短负面清单，可借鉴美国、韩国等国的设计方向，向短清单模式靠拢，同时进一步研究美国现行BIT范本投资宽口径等内容，改变现行负面清单窄口径的现状，加快与国际通行规则接轨；从内容上，进一步放宽对外资市场准入的限制，加大服务业试点开放；从表述上下手，对负面清单中有关解决市场准入和投资程序方面的内容表述加以明确和规范，进一步提高负面清单透明度。

不过，目前地方在复制负面清单制度上仍需注意，商务部办公厅副主任王雪坤表示，外商投资准入属于中央事权，原则上应该由中央政府来制定、发布和实施外商投资负面清单，如果各地在没有获得中央授权的情况下制定各自的负面清单，将会造成制度的碎片化，影响构建统一有序的投资环境，还可能导致涉外的法律风险。