证券时报网  昨日开始，跨时十年、历经三届人大的《预算法》修正案草案由十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议，拟赋予地方政府直接举债权。经国务院批准的省、自治区、直辖市可直接发行地方政府债券，但举债规模需由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。各地依照国务院下达的限额举借的债务列入本级预算，报本级人大常委会批准。

财政部财政科学研究所所长贾康表示，我国应发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制，而推动这一机制的突破口，就是在修订预算法中用法律框架规范约束和监管地方发债。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，对地方政府举债“开闸”后，风险防控更应从严。从预算法三审稿看，在风险监控上增加了不少严格举措，如限定发债主体和额度，规定发债不得用于经常性支出，意味着地方政府日常的花销不允许借债。

杨志勇认为，地方政府举债的“阳光化”，迈出了规范地方政府债务管理的重要一步。下一步还应强化人大的监督职能，如人大应怎样监督举债行为、债务到期还不上该如何处置、谁应承担责任等，都需要在法案中明确权利和义务。

预算法修订过程

2011年11月国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案)，并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月十一届全国人大常委会初次审议预算法修正案草案，这次审议没有对外公开。

2012年6月十一届全国人大常委会第二次审议预算法修正案草案，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

2013年8月原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。

海通证券对此进行了点评：

1、地方直接举债破局财税改革，政策符合预期。长期以来，预算法不允许地方政府列赤字和直接发债，与其事权大，财权小的现实相矛盾，以此带来的资金缺口只能通过灰色的方式解决，即地方政府以企业的名义贷款、发行债券等进行举债。过去预算法实际并未起到限制地方举债的作用，修正案草案更加务实，认识到了地方债务应当适当“疏”而不是一味“堵”。

2、政府加杠杆代替城投加杠杆，有助缓解地方再融资压力和利息支出，降低信用风险。地方政府以企业举债的一大问题是债务期限较短，成本高，地方政府需要不断滚动融资、借新还旧。审计署最新的数据表明，超过50%、总计9.6万亿的地方债务会在2015年底之前到期，再融资压力巨大。举债主体回归政府本身，可以发行更长期限的债券，较长的期限有助缓解再融资压力，降低信用风险。另外地方政府直接发行的债券（或类似市政债）可以获得更高的信用评级，融资成本将大幅下降，从而减少利息支出。

3、保留防火墙，中央代替地方加杠杆仍是财税改革重要方向。在允许地方获得直接举债权的同时，保持了诸多禁止性规定，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保。中央希望全面消除地方政府高成本融资的现象，但短期又面临地方事权大于财权的矛盾。我们认为除了地方政府可直接举债的措施外，未来上收部分地方事权，减少地方融资需求，增加中央融资需求，中央代替地方加杠杆仍是财税改革的重要方向。也是预算法修正案保留防火墙的核心逻辑。

4、堵斜门，开正道，短久期高收益政府性债权产品愈加稀缺。政府作为公益性机构，现金流相对紧张，各国政府举债都是以长期限融资为主，美国的市政债平均久期约16年。央行今年提出防范地方政府债务风险就是要“堵斜门，开正道”，贷款现在仍受监管，正道主要是利用政府直接发行长久期债券融资。这就意味着未来短久期高收益的政府性债权产品会愈加稀缺，短久期的城投债也将奇货可居。

5、高层级政府或首先转向直接举债。高层级政府获取资源的能力强，拿到低成本资金的机会大，对城投债的替代效应也相应强。因此高政府层级城投债或积极转向直接举债，供给压力首先下降。