南通市港务管理局  施伯香  王述诗

南通市实施地主型港口模式，推进港口基础设施建设，在理论和实践上，借鉴了国际上实行地主型港口模式的经验，结合南通港口实际，开创性地采用了两种地主型港口建设模式进行创新实践，提出了新的港口发展思路，取得了显著的经济和社会效益。

一、地主型港口模式理论与实践问题的提出

（一）江海开发迫切需要港口模式的理论创新

2003年以来，在江苏省委、省政府“沿江开发”战略指引下，我市实施“沿江开发、江海联动”的发展战略。江海的开发关键在港口。在推进港口建设发展中，我市碰到了3个问题。也是全国港口普遍存在的共性问题：

1．现行投融资体制不适应港口公共基础设施建设

    虽然我国《港口法》对港口公共基础设施投资有了明确规定，但现行投融资体制并不适应。从实际操作来看，并没有稳定的资金渠道。从南通的情况看，港口管理体制改革后，市委市政府虽非常重视，但港口公用基础设施的投入仍不足，公用泊位建设困难重重。因此落实港口建设资金，已成为港口发展的关键。

以南通港口集团狼山三期项目为例：2002年3个泊位全部获部批准建设，总投资10亿人民币。但因资金不足，建设进度缓慢。到2004年底7万吨级散货泊位和5万吨级通用泊位主要完成水工码头和引桥部分。完成投资额3.42亿元，其中资金到位2.37亿元，另1.05亿元欠在帐上。3.5万吨级集装箱泊位一直未能开工，严重削弱了南通港作为国家主要港口的功能作用，制约了港口的建设和发展。

2．港口深水岸线资源得不到有效保护和合理利用

    港口深水岸线是国家宝贵的不可再生的战略性资源，谁占有了岸线，谁就控制了发展权。南通港作为国家主要港口，2006年已迈入亿吨大港行列。但是由于港口开发较早，并且片面重视了市场的导向性，忽视了规划的严肃性，以致影响了港口深水岸线资源的有效保护和合理利用，削弱了政府对国家主要港口的主导作用。

主要表现在：

（1）岸线使用上存在着深水浅用，多占少用；

（2）码头功能上存在着同类型、专用性泊位多，公用型泊位少；

（3）能力发挥上存在着专用泊位效率低下，公用型泊位超负荷运转；

（4）沿江自然状态下可使用岸线开发所剩不多，沿海岸线亟待开发。

因此，政府急需在沿江沿海深水岸线整合整治和开发上加大投入，合理利用、调整和发展产业布局。

3．港口公用基础设施投资政策上出现偏差

    全国港口“政企分开、彻底下放”后，国有港口企业改制或与外方合资时，将港口土地使用权充作中方企业的总资产，或者以土地使用权评估作价为中方企业增资的问题在全国普遍存在。特别是在单一外方投资比例占大股的情况下，政府对深水岸线、陆域土地这样的战略资源控制力削弱，导致国家港口规划难以顺利实施，以致影响地方经济发展及国家经济安全。

（二）地主型港口模式代表着当今世界港口发展的方向

    地主型港口模式，因其具有的特点和优势适应了世界经济发展的潮流，被美国、欧洲大多数国家和地区港口所采用。

地主型港口模式，就是通过规划界定港口的区域范围，由政府委托港口管理机构代表国家拥有港区及后方一定范围土地、岸线及相应的水域的管理权，并进行统一规划和开发。港口管理机构将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口企业建设码头等设施以从事经营，港口管理机构收取岸线、土地出租费用；港口管理机构也可自行建设光板码头等设施出租给港口企业从事经营，收取码头、库场租用费。

    港口管理机构不以盈利为目的，而是通过规划和建设履行政府对港口的管理职能，不参与市场竞争。因此其土地或者码头、库场等设施的租金收入免交各种税费，全部用于港口公共基础设施的再建设，平衡支出。即通过土地运作，实行滚动开发。因此，从根本上说，地主型港口模式是一种利用国家土地和岸线等资源进行港口基础设施的投融资方式。

地主型港口模式的特点:

一是公共基础设施的建设和维护由政府负责

二是港口规划和公共基础设施建设、维护和管理职能相统一。

三是确立了港口公共基础设施建设和管理的长远、固定的投融资渠道，实行滚动开发。

四是对港口物流的发展，港口产业的集聚，以及港口城市功能的发挥提供了支撑。

二、南通市实施地主型港口模式的理论研究和实践创新

我们认为地主型港口模式代表着当今世界港口发展的方向。但是能否在南通生根、开发，我们应该加强对地主型港口模式理论研究和实践创新。

    2005年3月，由市港务局委托南通港口协会和交通部科学研究院组织专家进行大量调查研究，既在理论上探索，并根据南通市的实际情况，在沿江通吕码头投资建设和沿海洋口港开发建设上进行实践探索，采用了政府管理和公司管理二种地主型港口模式，在理论和实践创新上，论证了南通市实施地主型港口模式的适应性和可行性。

（一）南通市实施地主型港口模式的适应性分析

    借鉴国外经验，实施地主型港口发展模式，必须具备一定的条件。随着我国港口管理体制改革的不断深入，《港口法》的颁布和实施，在体制、机制和法制上开始具备了实施地主型港口模式的环境条件。我们在大量调查研究基础上，认为南通市实施地主型港口模式是适应的、可行的，具体来讲就是4个适应，4个可行。 

适应性：

    1.适应了长江三角洲经济社会发展和上海国际航运中心建设的需要

    随着中国加入WTO，经济全球化和区域经济一体化的发展，长江三角洲已成为国际国内资源流入和投资开发的热点和重点地区，长三角地区经济更加活跃，2006年全国实现GDP201440亿元，增长10.5%，长三角GDP共完成45800亿元，增长14%，占全国22.74%，港口吞吐量保持较高的增长幅度，对港口的需求将更加旺盛。2006年全国港口累计完成货物吞吐量56亿吨，而长江三角洲地区港口群完成货物吞吐量计22.09亿吨，占全国港口货物吞吐量的39.4%。其中港口集装箱吞吐量占全国36.1%，煤炭吞吐量占全国31.5%，原油吞吐量占全国48.2%，金属矿石吞吐量占全国的55.1%。南通港作为上海国际航运中心组合港成员，在未来发展中对港口基础设施投资需求也是巨大的。

2.适应了长江黄金水道综合开发和运输持续增长的需要

    随着我国国民经济继续保持快速增长趋势，“十一五”将是水运大发展关键时期，据预测，2010年、2020年长江干线（含江海直达）货运量将达到5.8亿和8亿吨以上，国家高度重视长江黄金水道综合开发利用问题。在长江口航道整治完成后，长江下游南京以下港口群，将作为为整个长江中上游物资江海中转服务的区域，因此，南通必须大力发展公共性码头，加强公用泊位的建设。

3.适应了江苏省沿江沿海大开发的需要

　　江苏省地处西太平洋沿岸的黄海之滨，位于我国四大生产力布局主轴线的交汇之间。在长三角两省一市中，江苏省的经济实力最强。国家制定的长三角区域发展规划，明确把江苏沿海列为长三角北部沿海经济带。江苏沿海港口布局规划和“十一五”建设规划又把南通沿海作为江苏沿海开发的主战场。

4.适应了南通市港口总体规划的实施

    根据南通市港口总体规划，“十一五”期间江海各港区新建和改、扩建项目共20多项，总投资估算约为109.27亿元。新增泊位45座，综合通过能力增6600万吨，到2010年全市沿江沿海共建生产性泊位100座以上。

可行性：

　　1.沿海得天独厚的土地和海域资源为南通市实施地主型港口模式提供了可能      

    南通拥有沿海开发得天独厚的资源条件，沿海岸线总长203公里。（占全省的21.3%），其中可建5万吨级以上深水泊位的海岸线超过50公里。拥有144万亩平坦广阔沿海滩涂，可获大片土地资源，为实施地主型港口模式提供了可能。如东海域兰沙洋水道是全国少有的可建10-25万吨级深水泊位的宝贵航漕。启东吕四港小庙洪水道可满足10万吨级海轮通航，是建设5-10万吨级深水泊位的理想港址。

2.沿江岸线的优化整合为南通市实施地主型港口模式提供了可能

　　按照国家批准的总体规划，对天生、南通、任港等老港区深水浅用、多占少用以及占而不用的沿江岸线将进行整合，产生新的深水岸线。

3.长江口综合治理工程的实施为南通市实施地主型港口模式提供了可能

    随着长江口综合治理工程的推进，徐六泾节点及白茆沙河段的治理工程就一定要实施，徐六泾节点整治工程是通过南通的新通海沙围堤工程以及南侧的白茆小沙护滩围堤成岛工程来实现徐六泾河段的束流、导流作用，使目前徐六泾河床断面宽度由5.7公里缩窄到4公里，徐六泾深槽水流动力明显增强，新通海沙段（通海港区）岸线水深条件将会有所改善，形成新的深水岸线和陆域土地。

4.沿江沙洲的整治开发为南通市实施地主型港口模式提供了可能

    随着交通部长江下游航道整治工程实施，南通港上游双涧沙固滩整治工程上马，天生港水道整治势在必行。天生港水道的整治，将促使横港沙的开发，该沙州的开发将获取25平方公里土地，及18.9公里港口岸线，其中深水岸线相当于再造三个狼山港区。

(二) 南通市实施地主型港口模式的实践创新

   地主型港口模式不能照搬照套，针对中国特色和南通实际，我们注重引进、消化、创新。通过沿江通吕码头投资建设和沿海洋口港开发建设的实践探索，在南通市实施地主型港口模式有两点创新。

1.政府以岸线和土地使用权为控制点，整治整合深水岸线，投资建设公用码头，推进老港区改造，是我们在实施政府管理形式的地主型港口模式上的创新。

政府按照国家批准的港口总体规划，采用政府管理形式的地主型港口模式，投资建设港口公用码头，通过置换、租赁、或出售的方式，对南通港口老区岸线按照“深水深用、优化利用”的原则进行整治和整合。

实施办法: 

   （1）政府以岸线使用权和土地使用权为控制点，腾出华能姚港码头400米岸线、华强物资公司280米岸线和陆域，置换给中远川崎公司扩建工程使用。

   （2）政府出资2亿元在天生港通沙汽渡至通吕河口之间建设一座年运量360万吨、3.5万吨级的通吕散货码头，作为政府投资的公共基础设施，有偿交给天生港电厂经营。确保华能电厂过渡期电煤中转的需要。

   （3）华能电厂将中远船厂等量补偿资金，在横港沙外侧深水岸线新建5万吨级的直输煤码头，促进了横港沙的开发利用。

2.政府以土地海域资源为出资，引进国内外投资者进行资产合作，在政府主导下开发沿海港口公共基础设施，是我们在实施公司管理形式的地主型港口模式上的创新。

    国外实施地主型港口模式，是由政府出资进行统一规划和开发。洋口港基础设施建设所需投资巨大，政府不可能在短期内拿出大量资金。因此，运用土地、海域资源与国际资本结合来加快洋口港建设，这是我市实施地主型港口模式的创新发展。

我市按照统一规划将港口公共基础设施建设与土地开发相结合，将临港工业区土地纳入港区范围。由政府以滩涂土地使用权和海域使用权为出资与国际资本相结合，成立港口基础设施开发建设的合资企业，在政府主导下实行公司管理形式的地主型港口模式来统筹开发，将土地综合开发收益专项用于港口基础设施建设，实施码头和后方土地联合开发，从而实现港口的滚动发展。

实施办法：

    1.如东县政府以临港工业区海域使用权为资本，与香港保华德祥建筑集团公司合资成立政府主导下的江苏洋通开发投资公司和洋口港投资开发公司。

2.由合资公司投资建设码头、太阳岛、陆岛通道及临港工业区陆域围堰吹填等公共基础设施的建设。

    3.在公共基础设施建设的同时，吸引多元投资，进行生产企业和经营项目的开发。

（三）南通市实施地主型港口模式政策建议

1.实施港口国有资产管理和行政管理职能分离

    港口国有资产管理部门的主要职能是保证国有资产不流失，实现港口国有资产保值增值，是对国有资产的管理，是经营性行为。港口行政管理不参与市场竞争、不以盈利为目的，将收取的出租或转让费用，纳入政府财政专户，全部用于港口公共基础设施的再建设，平衡支出，目的是促进港口发展，从而带动地区经济的发展，是政府性行为。因此要分清职能，分别管理，才能促进地主型港口模式的实施。

2.加强政府对沿海港口规划布局的宏观调控

    政府以土地、海洋资源为出资，与国内外投资者进行资产合作的模式是地主型港口发展模式的一种有效探索。政府应加强科学规划和宏观管理，加强对港口规划布局的控制力，为港口发展公用码头留足发展空间。同时，政府在合资企业投资基础设施的比例上应控股，在合资的项目上要寻求具有大运输量、大吞吐量、大带动力、高附加值、大进大出的能源、石化、冶金、集箱、物流等现代产业项目和大型企业集团进行合资、合作开发建设。在项目实施过程中应十分注意公共基础设施的建设和管理，特别是政府要切实加强控制公共码头泊位的规划建设。这样才能把沿海深水海港建设成为上海国际航运中心北翼现代化综合性大港。

3.加强政府对港口公共基础设施的岸线和土地的控制力

    南通市实行地主型港口建设模式的初步实践与探索使政府深刻认识到能不能按照规划原则进行整合，关键在于政府具备不具备对港口基础设施，包括对公共基础设施的岸线和土地的控制力。特别是在国有港口企业改制为中外合资或合作企业集团时，政府对作为战略性基础产业的港口等公共基础设施功能、性质及作用的控制力显得更为重要，与外方合资的国有港口企业的土地使用权要收归地方政府，不宜作为中方企业的总资产，现有国有划拨土地，其土地使用权评估价也不宜作为中方企业增资。今后无论国有、外资、合资等港口企业都要依法交纳岸线使用费。因此港口岸线使用权一律不得作为港口企业的资产而加以评估作为中方企业出资。

4.统筹兼顾，综合整治，加大中央和地方政府对港口投入

    在沿江沿海开发建设上，一是要统筹好港口基础设施建设与水利工程、滩涂开发、产业发展的关系。二是要统筹好中央政府和地方政府对港口基础设施的投资关系。因为主要港口基础设施既服务于地方经济发展，又服务于区域和流域经济发展。只有中央和地方政府加大对港口基础设施建设的投入，才能吸引国内外投资者加大港口经营设施的建设。

5.沿江岸线管理要纳入国家港口总体布局规划之中

    要切实加强港口规划管理，加强沿江岸线控制，打破行政区划的框框，从国家利益和城市发展的高度，对港口这一战略性基础产业实行有力规划和有效控制。沿江港区要做好沿江岸线整合和沙洲的开发利用工作。特别是横港沙的开发利用要加强规划，与长江下游航道整治结合起来。对现已利用的岸线进行整合，建立岸线使用准入和退出机制，使效益低下或多年达不到设计吞吐能力的沿江企业退出市场，将岸线、土地收回，推行地主型码头管理模式，有偿、集约使用岸线，提高岸线使用效益。对新开发的沿江深水岸线，应倡导推行地主型港口模式，提高港口能力，充分发挥国家港口布局规划中所赋予南通港的功能作用。

三、南通市实施地主型港口模式的应用成果

南通市在实行地主型港口模式研究成果应用上，实施效果明显，经济和社会效益显著。

   （一）地主型港口模式投资建设通吕码头实施效果

    一是新增了一座3.5万吨级现代化公用散货泊位，扩大了港口通过能力，整合深水岸线近1000米，最大限度发挥了深水岸线的使用效益。

二是解决了华能南通电厂电煤中转问题，同时解决了中远川崎扩建工程岸线使用问题，新增30万吨干船坞、舾装码头各一座。

三是促进了横港沙的开发利用。通吕码头建设为华能电厂电煤中转提供有力保障，节省了中转成本，促使华能决定提前建设横港沙外侧直输煤码头，每年可节约运输成本约4000万元。

   （二）地主型港口模式推进洋口港开发建设实施效果

    洋口港实行地主型港口模式，有力地促进了深水海港建设，使南通实现了从江河时代向江海时代的跨越。到2008年，将完成洋口港码头、人工岛、岛陆通道和临港工业区等四大基础设施工程建设，形成洋口港初步框架。与苏通大桥竣工通车相同步，实现港口通航。力争在最短的时间内，把洋口港基本建成现代化的深水海港区，形成由能源、石化、冶金、物流等现代产业支撑的临港工业区，目前进展快速。

一是涉港项目审批取得重大突破。总投资160亿元的江苏LNG接收站项目顺利获得国家发改委核准；如东燃气轮机电厂项目核准所需的21个批文已经全部获得，并报国家发改委；洋口港石化产业基地已上报国家发改委，洋口港总体规划已完成编制并通过部、省评审。

二是港口工程建设全面铺开。全长12.6公里的陆岛跨海通道工程于明年10月份竣工通车。一期10平方公里的临港工业区“三通一平”工程已能满足重大项目落户条件。太阳岛工程岛壁合拢，11月15日中石油LNG储罐基础进行施工。

三是洋口港集疏运体系加快建设。扬启高速和锡通高速都已列入省交通规划，疏港铁路－海安至洋口港铁路已开工，洋口大道工程已实现简易通车，引江供水工程即将竣工供水，洋口运河工程正在加快实施。

四是一批重大项目落户港区。香港保华德祥建筑集团公司总投资50亿元直接参与洋口港基础设施建设，中石油决定投资300亿以LNG项目为重点，实施“气＋油品＋化工品”项目的综合开发，在洋口港建设大型石油、化工产品物流基地和炼化一体化项目，逐步将洋口港建成中石化的战略基地。新加坡金鹰集团粘胶纤维项目投资110亿，目前正在进行项目可研、环评，预计2008年开工建设。

（三）地主型港口模式推进南通横港沙和新通海沙整治开发实施效果

   近年来市县两级政府已投资近亿元，对横港沙和新通海沙岸线资源进行规划和开发。目前完成横港沙整治开发研究，并编制完成了横港沙初步规划。将实行地主型港口模式进行规模开发。横港沙通过围垦可形成新增土地约25平方公里，港口岸线18.9公里，深水岸线7.9公里。可建设5万吨级以上码头泊位约25座。

新通海沙围垦后将形成约13公里的岸线，可用港口岸线11公里，其中苏通大桥以下约5公里段处于现徐六泾-20米深槽范围，工程实施后岸线水深条件会改善，作为港区发展岸线。其余6公里岸线，可作为港口工业岸线。港区形成集装箱为主的作业区，布置15个10万吨级码头泊位，围垦面积17.87平方公里。

四、南通市实施地主型港口模式的认识和体会

（一）江苏省港口管理局组织专家评审的意见

南通市实施地主型港口模式研究是2005年组织开展的。近三年来，我们在理论研究和实践创新上取得了一定的成果。2007年6月20日，江苏省港口管理局在南通主持召开了《南通市实施地主型港口模式研究》课题成果评审会。认为：南通市政府在实施“沿江开发、江海联动”发展战略中，针对港口深水岸线资源得不到有效保护和合理利用、港口建设存在现行投融资体制不适应港口公共基础设施建设等共性问题，率先组织开展《南通市实施地主型港口模式研究》的理论探索和实践创新，课题立项正确、及时。

课题组在深入调研基础上，分析了南通市港口基础设施建设的现状和主要问题，论述了国际上实行地主型港口模式内涵、特点及类型，论证了在南通市实施地主型港口建设模式的必要性和可行性，并通过通吕码头投资建设和南通洋口港区开发建设开创性地采用了两种地主型港口建设模式，在理论和实践上，借鉴了国际上实行地主型港口模式的经验，结合南通港的实际提出了新的港口发展思路。走出了引进、消化、创新之路，研究方法科学，技术路线正确。研究成果在总体上达到了国内同类项目的领先水平。

同时，课题组对南通市实行地主型港口模式，推进港口基础设施建设提出了具有新意的若干政策建议，如实施港口国有资产管理和行政职能分离；统筹兼顾、综合整治、加大中央和地方政府对港口投入；沿江沿海岸线管理纳入港口总体规划等。这些建议意见具有前瞻性和可操作性，为南通市政府及有关部门正确决策提供了科学依据。对江苏省乃至全国港口发展模式具有重要借鉴和指导作用；本研究成果具有显著的经济和社会效益，亟待在全省全国推广。

    南通市人民政府丁大卫市长在南通江海岸线开发报告中充分肯定了实施地主型港口模式，指出：“要借鉴欧美地区“地主港”建设经验，加快港口产权制度创新，推进所有权与使用权、经营权分离，实现对岸线这一基础性资源的控制。政府可以投入资金先期建设，获得岸线和设施所有权，再公开转让其经营权和使用权；也可通过合同方式，以一定年限的使用权、经营权作为社会资本投资开发的回报，进行合作开发，合同期满后再收回产权。”

（二）南通市实施地主型港口模式的几点体会

通过理论与实践创新使我们认识到，实施地主型港口模式，概括起来有4个有利：

　　1.有利于加大政府对港口公共基础设施的投入，吸引外资及民间资本投资港口经营和建设，减轻国有港口企业承担港口公共基础设施建设的负担。

　　2.有利于政府对港口规划的实施和公共基础设施的建设、维护和管理，更好地贯彻落实《港口法》,提高政府管理港口的行政能力和服务水平。

    3.有利于确立港口基础设施建设和管理的固定的投融资渠道，实施滚动开发，满足政府和企业的发展需求。

　  4.有利于港口和城市的和谐发展，为港口产业集聚和港口城市功能的发挥提供支撑，提高港口对城市经济发展的拉动作用。